KDO Z KOHO:  KORUPCE  nebo   DEMOKRACIE

                                                          Pracovní verze
                                     Národního programu boje proti korupci

Ministerstvo vnitra vítá a podporuje širokou diskusi o problematice boje s korupcí. Své připomínky k návrhu můžete zasílat do 15. října 1998 na adresu: korupce@mvcr.cz

Obsah

1. Úvod*

1.1. Východiska pro vypracování Národního programu boje proti korupci*

1.2. Účel předkládané koncepce*

2. Analýza korupce jako společenského fenoménu*

2.1. Definice pojmu korupce*

2. 2. Formy korupce a oblasti jejího výskytu*

2.2.1. Korupce mezi funkcionáři ( úředníky) ve veřejném sektoru ( tzv. vnitřní korupce)*

2.2.2. Korupce veřejného sektoru*

2.2.3. Korupce v soukromém sektoru*

2.2.4. Politická korupce*

2.2.5. Vztah korupce k organizovanému zločinu*

2.2.6. Vztah korupce a praní špinavých peněz.*

2. 3. Společenské příčiny korupce*

2. 4. Společenské důsledky korupce*

2. 5. Východiska pro stanovení metod boje proti korupci*

3. Poznatky o výskytu korupce v ČR a o možnostech boje s ní*

3.1. Korupce z pohledu orgánů činných v trestním řízení*

3.1.1. Vývoj statistických ukazatelů u korupční trestné činnosti v letech 1993 - 1997*

3.1.2. Nejvýznamnější dosud odhalené případy korupčního jednání v ČR po roce 1989*

3.2. Sociologické poznatky o výskytu korupce v ČR*

3.3. Korupce v ČR v závěrech MMF a Světové banky*

3.4. Měření korupce metodou Transparency International a postavení ČR v žebříčku TI*

4. Současné zahraniční trendy v boji proti korupci a doporučení zahraničních institucí České republice, jak postupovat v boji s korupcí*

4.1. Aktivity mezinárodních organizací v boji proti korupci*

4.1.1. Aktivity a doporučení OSN*

4.1.2. Aktivity a doporučení OECD*

4.1.3. Aktivity a doporučení Rady Evropy (GMC)*

4.1.4. Aktivity a doporučení Evropské unie*

4.2. Doporučení expertů projektu OCTOPUS pro Českou republiku*

5. Analýza platné české právní úpravy související s efektivním postupem proti korupci*

5.1. Ústavněprávní základy a meze efektivního postupu proti korupci*

5.1.1. Ústavní omezení státních aktivit*

5.1.2. Ústavní omezení zásahů do soukromí*

5.1.4. Ústavní garance práva na informace*

5.1.5. Ústavní vymezení postavení představitelů zákonodárné moci , včetně překážek jejich trestněprávního postihu*

5.1.6. Ústavní postavení představitelů veřejné správy*

5.1.7. Ústavní vymezení působnosti státních orgánů podílejících se na boji s korupcí*

5.2. Obchodní ( občanské) právo*

5.2.1. Úprava v obchodním zákoníku*

5.2.2. Zákon o zadávání veřejných zakázek*

5.3. Pracovní právo*

5.3.1. Úprava v zákoníku práce*

5.3.2. Návrh zákona o státní službě*

5.3.3. Zákon o střetu zájmů*

5.4. Trestní právo hmotné*

5.4.1. Popis existující právní úpravy*

5.4.2. Problémy s aplikací u předpisů trestního práva hmotného vztahujících se ke korupci*

5.4.3. Probíhající změny právní úpravy*

5.4.4. Zahraniční srovnání úpravy hmotného práva trestního v oblasti korupce - srovnání ( exkurs)*

5.5. Trestní právo procesní a policejní právo*

5.5.1. Orgány podílející se na trestním řízení o korupčních trestných činech*

5.5.1.1. Soustava soudů*

5.5.1.2. Soustava státního zastupitelství*

5.5.1.3. Postavení složek PČR v trestním řízení a problémy s ním související*

5.5.2. Policejní metody odhalování korupce a související otázky*

5.5.2.1. Získávání informací od specializovaných institucí a problémy s tím související*

5.5.2.2. Překážky odhalování korupce vyplývající z úpravy trestního řízení a z nutnosti zajistit výkon práva na obhajobu*

5.5.2.3. Ochrana svědka*

5.5.2.4. Prostředky dokumentování trestné činnosti v oblasti úplatkářství*

5.5.2.4.1. Policejní agent*

5.5.2.4.2. Použití operativní techniky*

5.5.2.4.3. Počítačové zpracování databází obsahující osobní a jiná citlivá data formou tzv. rastrového pátrání.*

5.5.2.4.4. Použití důvěrníků policie *

5.5.2.4.5. Operativní kombinace *

5.6. Správní právo*

5.7. Finanční právo*

5.7.1. Vymezení finančních institucí a kontrolních orgánů ve finančním sektoru*

5.7.2. Závazky z oblasti finančního práva vyplývající ČR z Úmluvy o boji proti podplácení zahraničních veřejných činitelů v mezinárodních transakcích*

5.7.3. Financování politických stran a problémy s tím související*

5.7.4. Právní úprava nakládání se státním majetkem*

5.7.5. Finanční prokuratury*

5.7.6. Využití tzv. daňového řešení na majetek získaný neprokazatelným způsobem*

5.7.7. Zakotvení bezhotovostního platebního styku*

6. Shrnutí*

7. Harmonogram opatření v boji proti korupci*

8. Obsah*

1.1. Východiska pro vypracování Národního programu boje proti korupci

Vláda ČR schválila svým usnesením č. 673 ze dne 29. října 1997 aktualizaci Koncepce boje s organizovaným zločinem, doplněnou podrobným harmonogramem aktivit vlády na tomto poli.

V tomto kompaktním koncepčním materiálu vláda jako jeden ze závažných problémů zmínila nebezpečí průniku organizovaného zločinu do státní správy. Uložila proto Ministerstvu vnitra “navrhnout koncepci ofenzivních metod odhalování korupce pracovníků a funkcionářů veřejné správy”.

Nová vláda ČR vzešlá z parlamentních voleb v červnu 1998 si ve svém programovém prohlášení stanovila jako jednu ze svých priorit boj proti korupci. S ohledem na skutečnost, že úspěšné splnění takového předsevzetí vyžaduje koncepční přístup, rozhodl se ministr vnitra zpracovat ve spolupráci s dalšími resorty komplexní projekt Národního protikorupčního programu. V souvislosti s tímto východiskem rozšířili zpracovatelé okruh svého zájmu nad rámec původního zadání vlády ČR a omezeně se zabývali také korupcí v jiných společenských oblastech, než je státní, resp. veřejná správa, a také jinými aspekty boje proti ní, než je pouhé její odhalování.

Předložený materiál je jedním z komponentů projektu Čisté ruce vyhlášeného novou vládou České republiky. Současně je splněním závazku ČR z Předvstupního paktu o boji proti organizovanému zločinu,¹ který ukládá svým signatářům vypracovat národní program boje proti korupci.

Tvůrci programu při své práci vycházeli z následujících základních tezí:

•  Projevy korupce způsobují korozi občanských ctností a důvěry v právní stát. Demobilizují a demotivují široké vrstvy obyvatelstva.
•  Korupce ohrožuje hospodářskou soutěž a tím může i ohrozit stabilitu státu.
•  Korupce vytváří paralelní mocenské struktury, které nemají demokratický původ. Tím ohrožuje základní principy demokratického státu, neboť distribuce moci může jejich prostřednictvím probíhat na základě jiných než ústavních kritérií.
•  Korupce je nástrojem organizovaného zločinu k jeho etablování ve veřejné správě a ve společnosti.
•  Korupce destabilizuje instituce a sociální náklady tím, že redistribuuje bohatství a moc na bohaté a privilegované.
•  Korupce ohrožuje vlastnická práva, vládu práva a pohnutky k investování a tím ohrožuje samotný hospodářský a politický rozvoj.
•  Jediným možným řešením je nastoupení "ozdravné kúry", kterou musí absolvovat jak instituce státního aparátu, tak i veřejnost sama.

1.2. Účel předkládané koncepce

Účelem předkládané koncepce je určit charakter postupu v oblasti boje proti korupci a jeho cíle, dále stanovit základní metody a prostředky postupu v boji s korupcí a konečně navrhnout v souladu s předchozími kroky konkrétní realizační opatření v jednotlivých oblastech společenského života, určit jejich gestory, stanovit časový harmonogram a vymezit způsob kontroly jejich plnění.

***

2.1. Definice pojmu korupce

Korupce jako společenský fenomén existovala již ve starověku jako jedna z nejhorších a zároveň nejrozšířenějších forem chování, které poškozuje správu věcí veřejných, pokud se ho dopouštějí státní úředníci a veřejní zaměstnanci. Přestože s korupcí bojovala již společnost staré Mezopotámie ( Chammurabiho zákoník) či starého Říma ( leges ambituues), nedá se konstatovat, že by někdy tento boj byl definitivně úspěšný. Snaha o korupční formy jednání v zájmu snazšího dosahování cílů bez nutnosti dodržování pravidel je přirozenou součástí lidské povahy. Stejně tak je přirozeným aspektem lidského chování, není - li podrobeno vynutitelné povinnosti dodržovat ustanovení normativních systémů, snaha o maximalizaci zisku , a to i prostřednictvím svého postavení nebo funkce.

Přestože se korupce v historii lidstva objevovala vždy, zdá se, zřejmě z důvodu široké mediální prezentace, že v posledním desetiletí se její výskyt ve společnosti výrazně zvýšil. Vyšetřování "Mani Pulite" v Itálii je známé po celém světě, případ "Augusta" se v Belgii stále prošetřuje, ve Velké Británii byli členové parlamentu obviněni z přijímání peněz za dotazy v parlamentu, Španělskem krutě otřásla podezření zahrnující korupci, a také veřejnost zemí střední a východní Evropy má podle sociologických průzkumů za to, že korupce představuje jedno z nejvážnějších ohrožení demokratické reformy atd.

• Přesné vymezení pojmu korupce je nezbytným předpokladem pro přijetí protikorupčních opatření. Zejména z hlediska opatření by měla být korupce pojata co nejkomplexněji, aby nebyla opomenuta žádná její složka a žádná širší souvislost. Přílišné zúžení předmětu by mohlo vést k tomu, že případný úspěch v boji proti některé ze specifických forem korupce by mohl být zcela znehodnocen bujením jiných forem.

Podle sociologické literatury pojem korupce v širším slova smyslu zahrnuje veškeré chování veřejných osob, které se odchyluje od formálně stanovených povinností za účelem dosažení soukromého finančního nebo statusového zisku. Pojem korupce obecně zahrnuje jak úplatkářství, tak nepotismus a klientelismus (zvýhodňování na základě příbuzenských a přátelských vztahů, místo na základě zásluh).

Dle návrhu konvence OSN o postupu proti korupci se za korupční jednání považuje “nabídka, slib nebo předání jakékoli výhody v něčí prospěch jako nepřiměřené pohnutky pro výkon jeho povinností, a vyjednávání, požadavek, přijetí jakékoli takové výhody jako nepřiměřené pohnutky pro výkon nebo nevykonání povinností." Stejně definuje korupci také Rada OECD v doporučeních týkajících se uplácení při mezinárodních obchodních transakcích z roku 1994.

9. kongres OSN v Káhiře v roce 1995 definoval korupci jako “úplatkářství nebo jiné chování ve vztahu k osobám, jimž byla svěřena odpovědnost, které porušuje jejich povinnosti vyplývající z jejich postavení a směřuje k získání nepatřičných výhod jakéhokoli druhu pro ně samé nebo pro jiné”.²

Korupce tedy není jen úplatkářství a netýká se pouze veřejných činitelů nebo jiných držitelů veřejné moci či veřejného postavení.

• Zpracovatelé tohoto materiálu se soustředili zejména na korupci ve veřejném sektoru, protože její existenci může stát bránit nejúčinněji a protože je pro stabilitu státu a společnosti nejnebezpečnější. Korupci páchanou jedinci nesoucími zodpovědnost za chod čistě soukromého sektoru se zabývali zejména tehdy, pokud výsledky jejich práce úzce souvisejí s úkoly veřejnými nebo mají široký společenský dopad.

Základním definičním znakem korupce, který by neměl být opomíjen, je v tom, že se někdo zachová nepoctivě při plnění svých úkolů vyplývajících z jeho pozice.³

Dalším charakterizačním znakem korupce je, že při ní obvykle není personifikovaná oběť. Obětí je ve většině případech společnost jako taková. Absence oběti pak samozřejmě hraje roli při obtížném odhalování tohoto jevu.

2. 2. Formy korupce a oblasti jejího výskytu

Různé formy korupčního jednání můžeme definovat například podle druhu protislužeb a výhod, které může žadatel nabízet.⁴

Důležitým rozlišovacím kritériem mezi různými formami korupce je, zda v korupčním vztahu aktivněji vystupuje korumpující, který poskytuje (někdy i vnucuje) odměnu, aby získal neoprávněnou (či oprávněnou) výhodu, o kterou má zájem, nebo zdali je aktivita na straně korumpovaného. Ve druhém případě je důraz kladen na nositele výhody, který nabízí, že tuto výhodu za určitou odměnu poskytne nebo za její poskytnutí odměnu požaduje (příp. dokonce vynucuje). Případy, kdy osoba náležející k veřejnému sektoru takto zneužívá své pozice jsou obzvlášť zavrženíhodné.

Korumpující může poskytovat odměnu buď s očekáváním okamžitého, přesně vymezeného plnění, nebo ji poskytuje perspektivně s tím, že s určitým časovým odstupem získá nějaké výhody, buď v okamžiku platby přesně vymezené nebo pouze rámcově definované. Také korumpovaný může nabízet okamžité poskytnutí výhody nebo může přijmout odměnu za výhodu, která bude někdy v budoucnosti poskytnuta (a nemusí být ještě v okamžiku “platby” přesně definována).

Korupce se obvykle dělí na tzv. “velkou” a “malou”. Do první skupiny lze zařadit např. korupci týkající se zbrojních zakázek, veřejných staveb, dodávek průmyslových a dalších komplexních celků. Malá korupce se týká spíše každodenního života lidí (drobné úplatky ve službách a v souvislosti s rozhodováním orgánů státní správy a samosprávy).

• Protikorupční mechanismy nesmějí kontraproduktivně vyvolávat sociální napětí např. tím, že by byly účinné jen vůči tzv. malé korupci. Současně nelze v žádném případě budit dojem, že pouze velká korupce je nebezpečná a odsouzeníhodná. Naprosto nezbytné je také bojovat proti všem formám “korupční mytologie” ( viz poznámka 11) , která někdy vytváří pro skutečnou korupci živnou půdu.

2.2.1. Korupce mezi funkcionáři ( úředníky) ve veřejném sektoru    ( tzv. vnitřní korupce)

Jedná se o korupci ve vnitřním úředním styku. Porušování řádných rozhodovacích mechanismů zde obvykle vyvěrá z mechanismu vzájemných “kompromisů” mezi těmi, kdo disponují veřejnou mocí nebo veřejným postavením, k jejichž uzavírání však nejsou příslušní aktéři zmocněni.

• Řešením je účinná vnitřní kontrola a maximální transparentnost práce veřejného sektoru.

Podobně jako mezi úředníky existuje tato vnitřní ( vzájemná) korupce také mezi politiky , kde má různé podoby.⁵

2.2.2. Korupce veřejného sektoru

Při korupci pracovníků veřejné správy ( veřejných institucí) jde zejména o vydávání různých certifikátů (řidičských průkazů, povolení k pobytu, koncesí k provozování služeb apod.). Velice často jde o neoprávněné poskytování nejrůznějších informací, zejména tam, kde existuje zákonný nebo smluvní institut mlčenlivosti.⁶K vážným projevům korupčního jednání může dojít i v souvislosti s uskutečňováním veřejných soutěží. Zkorumpovaní státní úředníci mohou také ovlivňovat včasnost a věcnou správnost vydávaných rozhodnutí, osvědčení, posudků, stanovisek tak, aby některé právnické nebo fyzické osoby byly zvýhodněny oproti druhým. Dále mohou vydávat rozhodnutí na základě neúplných nebo nesprávných podkladů, nebo neodůvodněně upouštět od sankcí, případně je neoprávněně zmírňovat.

• Možnosti správního uvážení a volné úvahy správního úředníka proto nesmějí být příliš široké a tam, kde je to možné, musí být doprovázeny velmi podrobným popisem rozhodovacích myšlenkových procesů. Účelná je i zde transparentnost a efektivní vnitřní kontrola, doplněná ale i o kontrolu vnější .

U pracovníků státní správy se může vyskytnout i korupce při nakládání s majetkem ve státních podnicích, nebo i s majetkem státu v rámci soukromoprávních korporací.

Při korupci týkající se policie nebo zpravodajských služeb, soudů, státních zastupitelství a některých správních institucí ( např. finanční úřady, Komise pro cenné papíry, NBÚ) jde zejména o získávání informací (např. o chystaných akcích, o výsledcích vyšetřování) a zajištění bezpečnosti a beztrestnosti nezákonných operací.

V neposlední řadě jde u korupce i o kompromitování podplácených a tím jejich podřízení vlivu podplácejících. Cílem korupčního jednání tu je vybudování mocenské pozice (především vytvářením vztahů závislostí, které zabezpečí následné prosazování zájmů).

• Podmínkou nezkorumpovatelnosti osob zúčastňujících se na trestním nebo správním řízení je mimo jiné pěstování profesní hrdosti a sebevědomí. Jedním z dalších opatření je uskutečňování rotace vybraných (resp. nejvíc exponovaných) služebních funkcí.

2.2.3. Korupce v soukromém sektoru

Na nejjednodušší úrovni zahrnuje korupce v soukromém sektoru uplácení prostředníka při přidělování kontraktů. V této souvislosti je třeba postihnout ty oblasti, kde má korupce zvlášť závažné následky směrem k veřejnosti nebo ke stabilitě státu.

• Oblasti soukromého sektoru, na něž je třeba se v rámci ochrany před korupcí zaměřit a věnovat jim zvláštní pozornost, lze vymezit obecně jako všechny ty, v nichž stát uplatňuje zákonnými prostředky zvláštní výkon státního dozoru ( tedy kromě bank jde zejména o pojišťovny, penzijní fondy, stavební spořitelny, investiční fondy, investiční společnosti , ale také o stavebnictví, telekomunikace, energetiku, zdravotnictví ), a také ty, kde dochází k soukromoprávnímu nakládání se státním majetkem. Tyto oblasti je v budoucnu třeba velmi přesně specifikovat a jejich zvýšenou ochranu před korupcí vyjádřit také ve formě zvláštního zákona o ochraně veřejného zájmu, případně úpravami některých nyní existujících předpisů ( např. trestního zákona nebo zákona o střetu zájmů atd.)

Korupcí je však zasaženo i střední a drobné podnikání, kde je korupce také často běžnou součástí konkurenčního boje a nezřídka tak komplikuje působení tržních mechanismů. Korupce zasahuje i řadu dalších sfér života. Ve světě i u nás bylo zaznamenáno podplácení ve sportu, občas vyšlo najevo vynucování úplatku ze strany některých lékařů, v Itálii např. došlo k rozsáhlé korupci duchovních.

• Boj proti korupci proto nemůže být pouze záležitostí státních institucí, ale musí se stát celospolečenským zájmem. Velkou měrou k němu mohou přispět zájmové a profesní spolky a organizace a nevládní aktivity vyvěrající z občanské společnosti.

Novým problémem je korupce médií.

• Korupce médií je velkým nebezpečím pro každou demokratickou zemi a je jí třeba všemi prostředky bránit.

2.2.4. Politická korupce

Tato forma korupce obvykle zahrnuje nepatřičné vztahy mezi světem obchodu a politiky. Výhody mohou být politiky přijímány ne z osobní zištnosti, ale v zájmu politické strany. Politik však také může používat svého vlivu na proces vytváření rozhodnutí v politice nebo veřejné správě výměnou za finanční odměnu.

• Podobné jednání je třeba v rámci diskusí o politické kultuře jasně deklarovat jako vyslovenou zradu voličovy důvěry a podle toho ji i sankcionovat. V takovéto souvislosti je na všech politicích, aby při jakémkoli podezření z korupce jejich osoby neprodleně oznámili veřejnosti svoje stanovisko, a aby se do řádného vyřízení věci dočasně stáhli z politického života.

2.2.5. Vztah korupce k organizovanému zločinu

Organizovaný zločin používá korupci k pronikání do politických kruhů a státní správy. Korupce je jím prováděna ani ne tak pro vlastní efekt, jímž by bylo možné získat informaci nebo beztrestnost, ale pro ni samu - proto, aby příslušný úředník byl do něčeho zapleten, aby existovalo něco, co lze proti němu využít.

Korupce tak často souvisí s vydíráním. Vzhledem k tomu, že organizovaný zločin disponuje značnými finančními prostředky, nabývá korupce jím prováděná nekontrolovatelných rozměrů s nepředvídatelnými následky pro samu existenci civilizované společnosti.

2.2.6. Vztah korupce a praní špinavých peněz.

Je pravděpodobné, že dochází k průniku korupce a legalizace výnosů z trestné činnosti. Jde o průvodní jev transformačních změn v ekonomice, který je často způsobován i nedostatečnou mírou profesionality transformované státní správy, orgánů činných v trestním řízení, ale i velkého množství nově vzniklých bankovních, pojišťovacích a dalších podobných finančních institucí.

2. 3. Společenské příčiny korupce

Řešení řady společenských problémů vyžaduje zásadní zásahy státu a veřejné sféry do života společnosti. Při řešení těchto problémů vzrůstá význam státních i komunálních regulačních a kontrolních mechanismů. Nárůst nezbytných zásahů státu do ekonomiky současně vyvolává nárůst korupčního nebezpečí. I ve vyspělých státech se proto předpokládá, že v budoucnu může intenzita a rozsah korupce ještě vzrůst.

V obecnějším smyslu ovlivňuje možnosti výskytu korupce řada dalších sociokulturních, ekonomických a politických faktorů. Uveďme alespoň některé z nich:

• intenzita a hloubka společenských změn

Významné společenské změny jsou doprovázeny projevy sociální dezorganizace. Ty se projevují nejen v každodenním životě lidí, ale také v orgánech státní a veřejné správy.Příznivé podmínky pro korupci vznikaly v souvislosti s masovými přesuny vlastnictví spojenými s procesem privatizace a s restitucemi.

• kvalita státní správy

Ve státech, kde existuje silná, kvalifikovaná, výkonná, stabilizovaná a přitom málo početná byrokracie, požívající poměrně velké sociální autority a prestiže, s vysokým statutem a dobrým finančním zajištěním svých pracovníků, se korupci daří daleko méně, než ve státech se slabou, nestabilní, nekvalifikovanou, nekvalitní a příliš početnou státní správou, která má nízkou prestiž a autoritu a organizačně je špatně zajištěna. Nejsou-li úředníci hmotně stimulováni, nejsou-li navíc odměňováni ani podle kvality své práce, a je -li jejich práce špatně zorganizována, jsou častěji nakloněni k tomu, aby využili příznivých okolností a preferovali svůj osobní zájem před zájmem obecným.

• Jedním z nezbytných řešení je proto přijetí dlouho očekávané moderní úpravy státní, resp. veřejné služby se současným přijetím úpravy ochrany společnosti před neetickým jednáním osob ve veřejné službě pracujících ( např. formou novelizace trestního zákona nebo zákona o střetu zájmů).

• tradice

V zemích, kde je korupce považována za normální způsob chování a je tolerována, se poskytnutí úplatku automaticky očekává. Podplácející subjekt nemá často jinou volbu, chce -li dosáhnout svého cíle.

• Vláda proto bude podporovat širokou společenskou debatu o etických kritériích veřejného života, podporovat vědecké výzkumy a širokou mediální prezentací sporných kauz podporovat vytváření antikorupčního naladění společnosti.
• normy - včetně právních

Jednou z možností, jak korupční prostředí vzniká, je absolutní anomie v řadě oblastí společenského života. Chybí-li normy vůbec, považuje každý za normu to, co vyhovuje jemu. V tomto pojetí se může korupce jevit ne jako nežádoucí způsob chování, ale jako pozitivní postup, který vede ke společenskému úspěchu, či někdy i ke společenskému prospěchu. V zemích, kde je legislativa nekomplexní a nekonzistentní a vnitřně rozporná, a to zejména v otázkách majetkoprávního charakteru, se korupci daří zpravidla mnohem lépe, než ve státech s kvalitním a osvědčeným zákonodárstvím.

• Také právní základ nakládání s majetkem státu musí být v nejbližší době revidován a uveden do souladu s požadavky nové společenské reality.
• Obecně v rámci přípravy nových předpisů, příp. v rámci prověrky existujícího právního řádu musí být sledováno, zdali předpisy svojí konstrukcí nemohou nastolovat nebo umožňovat korupční prostředí, například v důsledku absence hrozby sankce, neexistence kontrolních mechanismů, přílišné vágností předpisů, přílišné koncentrace rozhodovací pravomoci bez možnosti nezávislé supervize, nebo v důsledku konstrukce procesů časově a věcně neadekvátních vyřizované věci.
• absence nebo nedůslednost kontroly

Postupy a chování zakotvené v právních předpisech musí být v právním státě spolehlivě dodržovány. Pokud tomu tak není, měly by neprodleně následovat účinné sankce uplatňované vůči těm, kdož se provinili. Ukazuje se však, že mechanismy kontroly jsou často buď nedostatečné nebo že jim není přiznáván adekvátní status. Velký význam má přístup lidí k zákonnosti. Mezi veřejností převládá přesvědčení o nevýhodnosti dodržování zákonů.

• Zcela nejzásadnějším úkolem vlády je proto činy přesvědčit voliče, že respektovat platný právní řád se vyplácí a že stát je schopen tento respekt případně i vynutit, a to relativně rychle a spravedlivě.
• míra objektivity a serióznosti hromadných sdělovacích prostředků i politické opozice, jakož i přehlednost financování politických stran

Sdělovací prostředky a politická opozice jsou jedním z nástrojů veřejné kontroly.

• Při působení médií a politické opozice musí být kladen velký důraz na podporu soutěživosti a musí být bráněno jejich monopolizaci, příp. oligarchizaci. Vláda se proto zavazuje všemi formami bránit ústavní demokratické zásady politické soutěže, stejně jako svobody slova.
• hodnotové orientace a morálka lidí

V souvislosti se společenskými změnami se výrazně zvyšuje vertikální sociální mobilita. Postavení v hierarchii společenského žebříčku je stále častěji závislé na materiálních kritériích. Není -li tomu účinně bráněno, mohou vést k jejich naplnění i nepoctivé praktiky. Také OSN vidí základ korupčního jednání v materialistickém pojetí úspěchu, kdy moc, peníze, postavení a okázalé chování hrají vedoucí úlohu. OSN ve svých materiálech ke korupci konstatuje, že “prostá lidská hrabivost” je velmi často hlavním faktorem přispívajícím ke korupci.⁷

• Vláda vyvine maximální úsilí, aby přesvědčila občany, že respektování etických a právních pravidel se i v ekonomické soutěži vyplácí a že naopak jejich nerespektování může být kontraproduktivní.

2. 4. Společenské důsledky korupce

Korupce škodí celé společnosti zejména tím, že poškozuje a ohrožuje demokratické formy vlády, chod státní a veřejné správy jako celku, řádný chod finančního hospodaření státu a obce, ohrožuje veřejný majetek. Korupce veřejných činitelů může narušit potenciální účinnost všech typů vládních programů. Korupce zásadním způsobem ohrožuje také ekonomickou stabilitu země, neboť míra jejího skutečného nebo i domnělého výskytu má prokazatelně přímý vliv na chování zejména zahraničních investorů.

Korupce může porušovat zásadu rovného a správného výkonu spravedlnosti. V té souvislosti je mimo jiné významný etnický aspekt korupčního jednání. Etnické ( ale i jiné minority) se mohou stát snadněji oběťmi korupce, nebo může s jejich vírou v nezbytnost korupčního jednání být účinně manipulováno.

Vlny korupce a finančních skandálů hrozí obrátit naruby celý etický systém společnosti a mají tak obecně demotivující účinek, zvláště tehdy, není -li umožněna společenská katarze rychlým a účinným potrestáním viníků.

2. 5. Východiska pro stanovení metod boje proti korupci

Řešení otázek korupce je podobné jako léčení nemoci. Efekt nemůže být dosažen pouze odstraněním jedné příčiny, ale musí být léčen celý konglomerát příčin zároveň. Těžiště aktuálního řešení problému korupce nemůže spočívat jen v oblasti trestního práva. Jeho úkolem je potrestat vinu - ta se však u korupce většinou neprokáže. Mezinárodní zkušenosti ukazují, že vyjde najevo pouze asi 1% všech případů korupčních jednání.

• Korupci lze nejefektivněji čelit kvalitní organizací všech mocenských a řídících struktur společnosti. Jde jednak o organizaci v obecném slova smyslu, protože jakákoliv nedostatečnost v jejím uspořádání umožňuje nekalá jednání, včetně korupčních. Tato sféra vyžaduje od společnosti jako celku, i od všech jejích složek především jasnou, dlouhodobě pojatou koncepci, z ní odvozenou organizační strukturu, v ní jednoznačně stanovený systém pravidel a určený způsob kontroly těchto pravidel, včetně jasně formulovaných a striktně dodržovaných sankcí. V rámci našeho právního řádu je nutné řešit tuto problematiku pří přípravě zákonné úpravy státní služby,  ochrany veřejného zájmu a reformy veřejné správy a⁸ jednak v rámci desítek organizačních norem navazujících a souvisejících.To je věcí všech veřejně působících institucí.
• Jedním z hlavních předpokladů úspěšného boje proti korupci je kvalitní personální práce. Významnou roli můsí sehrát i veřejná kontrola realizovaná volenými představiteli veřejnosti a sdělovacími prostředky. Ta by se měla zaměřit hlavně na to, aby ze zjištěných případů byly vyvozeny důsledky a na vytvoření negativních postojů veřejnosti k provinivším se jednotlivcům, firmám, institucím.

Ve světě je dále kladen značný důraz na výchovu pracovníků státní správy, samosprávy i veřejného sektoru, kterých by se mohla korupce týkat. Jsou vypracovávány různé morální kodexy, je apelováno na morální kvality úředníků. U nás se někdy zpochybňovalo, že by tento postup přinesl nějaký výrazný efekt.

• Etická doporučení ( ať kodifikovaná nebo jen diskutovaná) musí být napříště naprosto nezbytnou součástí protikorupčního úsilí.

Pro vytvoření podmínek pro boj s korupcí je nutné,aby existoval ucelený a vzájemně provázaný systém funkčních institucí na něm se podílejících.

• Dosavadní postavení některých státních orgánů musí být v budoucnu v zájmu zefektivnění postupu proti korupci přehodnoceno, případně dosavadní systém státních institucí musí být obohacen o nové prvky. Vznik jednotlivých nových institucí musí být vždy pečlivě uvážen, a to jednak s přihlédnutím ke vzniku nových korupčních nebezpečí a jednak s ohledem na ekonomickou návratnost vložených prostředků.
• Instituce zabývající se odhalováním trestné činnosti korupčního charakteru musejí získat taková oprávnění, aby při současném zachování základních lidských práv a svobod mohly dokumentovat jednotlivé případy a následně zajistit i potrestání viníků. V rámci těchto institucí musejí být odstraněny zbytečné a neopodstatněné byrokratické překážky činnosti a musí být alespoň otevřena diskuse o umožnění jejich vzájemné daleko vyšší komunikace.

3. Poznatky o výskytu korupce v ČR
a o možnostech boje s ní

Problém korupce je z hlediska empirického postižení jejího výskytu metodologicky obtížný, což je patrné za statistiky kriminality. Přestože ve společnosti je všeobecná znalost rozšířenosti korupce, doložených trestných činů korupce je minimálně. Poměr latentní a odhalené kriminality je u korupce mimořádný ve prospěch latentní, což ostatně platí po celém světě ( viz str. 15).

Existují v zásadě dva prameny, jak získávat informace o korupci:

1. úřední kriminální statistiky a poznatky orgánů činných v trestním řízení ,

3.1.1. Vývoj statistických ukazatelů u korupční trestné činnosti v letech 1993 - 1997

Dle poznatků specializované Služby pro odhalování korupce a závažné hospodářské trestné činnosti v podstatě do roku 1997 roste četnost rozpracovaných případů s podezřením na korupční jednání, včetně případů, kdy byl dopaden pachatel. Převážná většina těchto případů s podezřením na korupční jednání (cca 90%) se vztahovala k nejčastěji evidovaným formám úplatkářství (eventuelně zneužívání pravomoci veřejného činitele, zneužívání informací v obchodním styku, porušování povinností při správě cizího majetku), které neměly významnější celospolečenské souvislosti.

Od začátku roku  1996 však dochází k postupnému přelomu, kdy se hlavní těžiště jednotlivých forem korupčního jednání postupně přesouvá do oblasti využívání korupce organizovanými zločineckými strukturami. Zároveň stoupá latence této trestné činnosti i její společenská nebezpečnost.

Ze soudních statistik vyplývá, že za trestný čin přijímání úplatku dle § 160 TZ bylo v roce 1993 stíháno 35 osob, obžalováno 27 osob a 6 osob odsouzeno za prokázaných 11 skutků. Počty stíhaných, obžalovaných a odsouzených osob pak od roku 1994 do roku 1996 rostly. V roce 1996 tak počet stíhaných osob činil již 82 osob. Obžalovaných osob bylo 65 a odsouzených 24 za celkem 44 skutků. Výskyt této formy trestné činnosti se tedy v tomto období více než zdvojnásobil. V roce 1997 se počet stíhaných a obžalovaných osob výrazně snížil a klesl na úroveň roku 1993 (stíháno 34, obžalováno 29 osob). Počet odsouzených osob vzrostl (vzhledem k dobíhajícímu řízení o skutcích z minulých let) na 34 osob za celkem 41 skutků.

Za trestný čin podplácení dle § 161 TZ bylo v roce 1993 stíháno 135 osob, obžalováno 108 osob a odsouzeno 47 osob za 64 skutků. Také u tohoto trestného činu v dalších letech počet těchto trestných činů vzrostl a v roce 1995 činil počet stíhaných osob 211, počet obžalovaných 177 osob a počet odsouzených 88 za 123 skutků. Od roku 1996 počty stíhaných a obžalovaných klesají a v roce 1997 dosahují úrovně jen o něco vyšší než v roce 1993 (146 stíhaných, 122 obžalovaných). Počet odsouzených se zvýšil a činil 98 osob za 138 skutků, což opět souvisí s dobíhajícím řízení o trestných činech z minulých let.

Za trestný čin nepřímého úplatkářství dle § 162 TZ bylo v roce 1993 stíháno 5 osob a obžalovány 2 osoby. V následujících letech tyto počty stagnovaly a k nárůstu došlo až v roce 1996. Za celou dobu 1993 až 1997 však nedošlo ani k jednomu odsouzení za tento trestný čin.

Za trestný čin porušování povinnosti při správě cizího majetku⁹ dle § 255 trestního zákona bylo v roce 1993 stíháno 41 osob, obžalováno 16 osob a odsouzeno 6 osob za 8 skutků. V příštích letech se tyto počty postupně zvyšovaly a v roce 1997 dosáhly 207 stíhaných, 152 obžalovaných a 30 odsouzených za 41 skutků.

Za trestný čin zneužívání pravomocí veřejného činitele dle § 158 TZ bylo v roce 1993 stíháno 94 osob, obžalováno 70 osob a odsouzeno 18 osob za 21 skutků. Již v následujícím roce tyto počty prudce vzrostly na 265 osob stíhaných, 205 osob obžalovaných a 86 odsouzených za 106 skutků. V roce 1997 bylo za tento trestný čin stíháno 306 osob, 220 osob obžalováno a 69 odsouzeno za 107 skutků.

Za trestný čin zneužívání informací v obchodním styku dle § 128 trestního zákona bylo v roce 1993 stíháno 5 osob a 3 osoby obžalovány. V roce 1995 bylo za tento trestný čin 27 osob stíhaných , 7 obžalovaných. V roce 1997 byl počet stíhaných osob 19 a šest osob bylo obžalováno. Pouze dvě osoby však dosud za tento trestný čin byly odsouzeny, a to v roce 1996.

Policejní služba pro odhalování korupce a závažné hospodářské trestné činnosti v roce 1997 zadokumentovala 11 případů zneužívání pravomoci veřejného činitele dle § 158, 8 případů zneužívání informací v obchodním styku dle § 128 a 23 případů porušování povinností při správě cizího majetku dle § 255 .

Dle poznatků orgánů činných v trestním řízení je hlavní oblastí zájmu korupčního jednání ovlivňování státního orgánu při získávání státních zakázek, ovlivňování státního orgánu v souvislosti se získáním výhod v návaznosti na vyhlášenou veřejnou soutěž a ovlivňování státních orgánů v souvislosti s jednorázovými požadavky obvykle v souvislosti se správním řízením. V procesu odhalování korupčního jednání se podle názoru specializované služby pro odhalování korupce doposud nepodařilo plně postihovat veškeré formy korupčního jednání.I poznatky policie tak dokumentují vysokou latenci u tohoto typu trestné činnosti.

3.1.2. Nejvýznamnější dosud odhalené případy korupčního jednání v ČR po roce 1989

V roce 1991 byl vyšetřován případ obviněného Ing. Jana Krále, který nabídl tehdejšímu předsedovi vlády Pithartovi úplatek ve výši kolem 1 milionu korun za prosazování zájmu Agrobanky Praha, v níž působil ve funkci generálního ředitele, zejména za ovlivnění rozhodnutí vlády o přenechání objektu bývalého KNV Středočeského kraje Agrobance Praha. Byl uznán vinným z trestného činu podplácení podle § 161 odst. 1 tr. zákona.

V letech 1994 a 1995 byl vyšetřován případ RNDr. Jaroslava Líznera, který jako úředník Ministerstva financí ČR a současně ředitel Centra kupónové privatizace a Střediska cenných papírů zneužil svého postavení a přislíbil obstarání akcií ve II. vlně kupónové privatizace za úplatek 8.,33 milionu Kč. Byl uznán vinným z trestných činů zneužívání pravomoci veřejného činitele a přijímání úplatku podle § 158 odst. 1 písm c), odst. 2 písm a) a §160 odst. 2, 3 tr. zákona.

Podle informací z krajských úřadů vyšetřování nebyly v letech 1993 - 1998 obvykle vyšetřovány závažnější případy korupce, ale zpravidla jen drobného podplácení ve veřejné správě. I takové případy však mohou vytvářet ve společnosti názor o výrazném rozšíření korupčního jednání. V Praze byly vyšetřovány nejčastěji případy podplácení policistů, úplatkářství při privatizaci podniků a při získávání státních zakázek, v Západočeském kraji byly vyšetřovány případy úplatkářství celníků, pracovníků Inspektorátu bezpečnosti práce i členů privatizační komise, ve Východočeském kraji bylo vyšetřováno několik případů korupce policistů i úředníků státní správy a v Severomoravském kraji dva případy přijímání úplatků policisty nebo celníky, která však nebyla potvrzena.

3.2. Sociologické poznatky o výskytu korupce v ČR

V průběhu roku 1997 a 1998 probíhal na zakázku Ministerstva vnitra průzkum agentury GfK¹⁰ zaměřený na existenci “korupčního klimatu” v ČR.

Výzkum se zaměřil na zjišťování přítomnosti norem korupčního chování, respektování těchto norem v postojích ke korupci a výskyt korupčního chování.

Většina respondentů tohoto výzkumu připustila, že obyvatelé ČR často jednají pod vlivem korupční morálky a že tento druh jednání má zde už dlouhou tradici. Některé korupční normy a praktiky se dokonce tak vžily, že ve veřejnosti ani nejsou s korupcí dávány do souvislosti. Např. dát “menší pozornost” (květiny, láhev alkoholu) považuje za úplatek jen 18% populace. Většina (72%) tento případ posuzuje spíše jako výraz slušnosti než touhy po neoprávněné výhodě.

Ve společnosti je obecně přijímán názor, že nikoli formální nárok nebo nabízená kvalita, ale korupční pravidla hry rozhodují o úspěšnosti počínání různých kategorií obyvatelstva našeho státu. Občané ČR jsou tedy ve své většině přesvědčeni, že nezáleží na schopnostech ani na tom, co se říká v zákonech, ale především na ochotě a dovednosti podplácet nebo se nechat uplatit.

S platností korupčních norem chování má za poslední tři roky osobní zkušenost přibližně čtvrtina populace ČR ( tj. čtvrtina populace buď úplatek dala nebo dostala).

Vlastní zkušenost s dáváním úplatků mělo během minulých tří let 22% respondentů, 26% se za tuto dobu dostalo do situace, kdy se úplatek od nich očekával a 40% osobně zná někoho, kdo za posledních dvanáct měsíců úplatek dal. Tato data zjevně nekorespondují s poměrně nízkými počty stíhané a žalované korupční trestné činnosti v letech 1993 až 1997 a dokumentují tak výraznou latenci tohoto typu trestné činnosti.

Ve styku se státními úředníky byl v posledních 3 letech očekáván alespoň jednou úplatek podle názoru 47,4% dotázaných z Prahy (u 30,8% dokonce vícekrát). Podle vyjádření respondentů je na tom tedy nejhůře co se týče očekávání úplatku Praha, dále střední Čechy (úplatek očekáván od 37,1%) a Severní Čechy (od 33,2%). Nejlépe jsou na tom jižní Morava (20,2%), severní Morava (23,5%) a východní Čechy (20,5%).

Nejvíce respondentů dalo alespoň jednou úplatek státnímu úředníkovi v posledních třech letech v Praze (40,4%), v severních Čechách (31,7%) a středních Čechách (28,0%). Nejméně naopak dávají úplatky obyvatelé východočeského regionu (12,3%), západočeského regionu (13,4%) a na jižní Moravě (18,2%).

Obyvatelé ČR přitom v drtivé většině deklarují negativní vztah ke korupčnímu klimatu a neprojevují sklon k respektování korupčních pravidel chování. Většina respondentů deklarovala obavy z korupce, které signalizují jejich antikorupční naladění (61% si nemyslí, že problém korupce novináři zbytečně nafukují, aby měli o čem psát, 62% soudí, že korupce u nás dospěla do takového stádia, kdy ohrožuje morální základy společnosti, 86% spojuje korupci s poškozováním ekonomiky a 70% odmítá rezignovat na řešení problému korupce).

V České republice je korupce veřejných činitelů (ve smyslu veřejně činných osob) považována spíše za běžnou než výjimečnou záležitost. Většina obyvatel není přesvědčena, že žije v nekorupčním institucionálním prostředí. Naopak převažuje názor, že většina anebo alespoň značná část různých kategorií veřejných činitelů je zkorumpovaná.

V České republice tedy podle průzkumu v širokém rozsahu platí korupční normy chování. Lidé se k nim na veřejnosti příliš nehlásí, ale na druhé straně mají s korupcí tolik zkušeností, že ji považují za běžný fenomén současného dění.

Z časového hlediska vidí respondenti vývoj rozsahu korupce spíše pesimisticky, a to jak při pohledu zpět do nedávné minulosti, tak i v krátkodobé perspektivě. Před devíti lety považovalo úplatky za životní nezbytnosti jen 8% obyvatelstva ČSSR. V současnosti se jejich podíl v ČR zvýšil na 22%. V populaci ČR se tedy časem stále více šíří pocit nezbytnosti korupčního chování.

Časové srovnání dat přináší však i jedno paradoxní zjištění: Podíl vlastního deklarovaného korupčního chování obyvatelstva v jednotlivých oblastech po roce 1989 většinou značně poklesl. Lidé tedy na jedné straně tvrdí, že dávají úplatky daleko méně než před 1989 a na druhé straně jsou přesvědčeni, že úplatky se stávají nezbytností.

Podle výzkumu lidé připouštějí, že sami poskytují výrazně méně úplatků než dříve, ale zároveň se mezi nimi šíří pocit, že korupce roste.

Jak totiž vyplývá z výsledků výzkumu, obyvatelstvo ČR rozlišuje mezi “každodenní mikrokorupcí” běžného člověka (kterou neodsuzuje) a velkou korupcí soukromých firem a politických stran ( kterou dokresluje některými prvky tzv. korupční mytologie)¹¹. Většina populace nepovažuje za korupci poskytování různých “dárků” u lékaře nebo ve škole, atd. Na druhé straně je jako korupční chování veřejností téměř všeobecně definováno poskytování jakýchkoli sponzorských darů politickým stranám nebo nabízení provizí obchodním partnerům.

• Existující “korupční klima” ve společnosti, včetně rozlišení na různě akceptované formy korupčního jednání, je třeba při přípravě opatření proti korupci zohlednit. Vláda si uvědomuje, že v tomto směru jde v první řadě o obnovu důvěry občanů ke státním institucím. Teprve pak mohou státní instituce účinně naléhat na přehodnocení některých negativních pseudoetických přístupů ve společnosti.

Politickou zodpovědnost za rozšíření korupce v očích obyvatelstva samozřejmě nese vláda. Osm z deseti obyvatel ČR přitom nedokázala minulá vláda přesvědčit o tom, že má skutečný zájem postihovat korupci. Ti, kteří ve státní správě úplatky berou, nepředstavují v očích veřejnosti výjimky a převažuje názor, že jsou to oni, kdo si úplatky vyžadují a občany vydírají.

Výsledky výzkumu ukazují, že česká veřejnost registruje souvislost mezi sociálními rozdíly a korupcí. Podle 69% respondentů bohatí dávají úplatky proto, aby ještě více zbohatli a chudí proto, aby přežili. Společenskou averzi vůči korupci si nejméně uvědomuje právě ta skupina lidí, která je korupčně nejvíce favorizovaná (je nejvíce vystavena tlaku korupčních nabídek a má nejvíce osobních zkušeností s dáváním úplatků).

Většina obyvatel se nechce smířit s přetrváváním korupce a požaduje přijetí odpovídajících opatření. Mezi nejčastěji uváděné způsoby řešení problému korupce patří tyto:

• zpřísnit tresty za korupci (95 % respondentů)
• zvýšit pravomoci policie a kontrolních orgánů ( 77 % respondentů) ,
• zavést povinnost poskytovat informace o státních zakázkách (77% respondentů) ,
• umožnit přístup veřejnosti na různé konkursy a výběrová řízení (79 %) ,
• vytvořit občanská sdružení, na která by se mohli občané obrátit ( 68%) ,
• vyměnit úředníky na ministerstvech (61 %) .

Naopak velmi malou podporu ( jen 30 %) získalo mezi respondenty tvrzení, že je třeba státním zaměstnancům zvýšit platy, aby si více vážili svého zaměstnání.

Pro většinu navrhovaných řešení je typické, že je má uskutečňovat především stát. Česká veřejnost, i když není k problému indiferentní, se ve vztahu k jeho řešení jeví jako příliš pasivní. Většina (69%) se domnívá, že svým chováním nemůže řešení korupce nijak ovlivnit. Ochotu aktivně pomáhat postihovat případy korupce deklarovalo jen 22% respondentů.

• Průzkumy a vědecké analýzy fenoménu korupce je třeba napříště všestranně podporovat a jejich výsledky maximální možnou měrou medializovat.

3.3. Korupce v ČR v závěrech MMF a Světové banky

Další způsob získávání informací o korupci prezentovaly v roce 1998 Mezinárodní měnový fond a Světová banka.

Index korupce je těmito institucemi měřen podle intenzity času, který stráví manažeři firem se státními úředníky. Čím více času, tím vyšší je dle tvůrců tohoto indexu možnost korupce. Jak vyplývá z přehledu Světového ekonomického fóra o globální konkurenceschopnosti za rok 1997, je  ČR na stejné úrovni jako Maďarsko a Polsko. Nachází se přitom asi v polovině žebříčku 59 sledovaných zemí světa. Závěry MMF a Světové banky jsou v souladu s poznatky z mezinárodního výzkumu prezentovanými na konferenci Evropské unie v roce 1994 na Maltě. Z 54 vybraných zemí byly jako nejčistší uvedeny Nový Zéland, Dánsko, Švédsko, Finsko, Kanada a Norsko. Naproti tomu nejvyšší korupce byla naměřena v Nigérii, Pákistánu, Keni, Bangladéši, Číně. ČR byla uvedena na 25. místě, asi na stejné úrovni s Polskem.

Instituce jako MMF a Světová banka se zaměřují při monitoringu korupce dále na frekvenci úplatků, neplacení daní, byrokracii na soudech a úřadech, vývoj korupce v čase, ztrátu investic díky korupci ( tzv. cenu korupce), byrokratické překážky v podnikání, absenci zákonů, apod.

3.4. Měření korupce metodou Transparency International a postavení ČR v žebříčku TI

Index organizace Transparency International¹² je odhadem míry korupce, jak ji vidí podnikatelé, analytici a široká veřejnost. Aby mohl být stát uveden na seznamu TI-indexu, je nutné, aby byly k dispozici alespoň čtyři zdroje takovýchto výzkumů. Tímto způsobem bylo možné sestavit tabulku indexů pro 52 zemí v roce 1997. Česká republika byla zařazena do tabulky TI-indexu v letech 1996 a 1997. V roce 1996 byla na 25. místě s indexem 5,37 ( nejlepší je index 10, nejhorší 0). V roce 1997 se její index zhoršil - ČR byla na 27. místě s indexem 5,20. TI upozorňuje na to, že index neznamená, že jeden stát je více zkorumpovaný než druhý, ale jak zmíněné subjekty po celém světě vnímají míru korupce v různých zemích. Stejně tak i v České republice snížení indexu v roce 1997 nevypovídá o jednoznačném nárůstu korupce oproti roku 1996, ale jde o zvýšení jejího vnímání, což může být dáno např. větší publicitou. Výsledky výzkumu TI zhruba odpovídají uvedeným poznatkům Světové banky,  MMF a Evropské unie.

• Činnosti Transparency International a podobných organizací je třeba věnovat maximální pozornost a s touto a podobnými organizacemi spolupracovat, zúčastňovat se jimi pořádaných akcí a jejich činnost maximálně podporovat.

4.1. Aktivity mezinárodních organizací v boji proti korupci

Současná globalizace světa s sebou přináší také globalizaci kriminality , a tedy i korupce. Kromě toho, v nových demokraciích existuje korupce často v jiných formách, které tradiční demokracie neznají. Z toho vyplývá nutnost mezinárodní spolupráce. Ta probíhá zejména na úrovni jednotlivých mezinárodních a nadnárodních organizací.

• Právní instrumenty přijaté na mezinárodním fóru je třeba sledovat, přistupovat k nim a promítat je do našeho právního řádu. Je to jedna ze zásadních podmínek pro úspěšnou integraci země do nadnárodních struktur.

4.1.1. Aktivity a doporučení OSN

Valné shromáždění OSN se poprvé zabývalo problematikou podvodných praktik vyskytujících se v mezinárodních obchodních transakcích ve své rezoluci č. 3514 z roku 1975.

K nejvýznamnějším konferencím, jež se věnovaly tématice korupce, patřila konference pořádaná OSN v Haagu v prosinci 1989, dále 8. kongres OSN o prevenci kriminality a zacházení s pachateli, který se konal v roce 1990 na Kubě a na němž byla přijata zvláštní rezoluce “Korupce ve státních orgánech” a 9. kongres v Káhiře v roce 1995, který velkou část své práce věnoval otázkám korupce, a sedm mezinárodních protikorupčních konferencí obvykle organizovaných ve dvouletých intervalech.

OSN doporučila vypracování kodexů chování, vydání pravidel pro provádění auditu, přijetí administrativních opatření a zřízení nezávislých institucí pro prevenci a kontrolu korupce. Za zvlášť významné považuje OSN vypracování návrhu mezinárodních pravidel chování veřejných činitelů.

4.1.2. Aktivity a doporučení OECD

OECD doplnila nová doporučení v roce 1997, a na jejich základě byla přijata Úmluva o boji proti podplácení zahraničních veřejných činitelů v mezinárodních podnikatelských transakcích¹³. Tato Úmluva se zabývá potřebnými opatřeními, která je nutno na mezinárodní úrovni učinit, aby bylo trestným činem jednání jakékoli osoby, která nabídne, slíbí nebo dá peněžitý nebo jiný prospěch zahraničnímu veřejnému činiteli. Státy se zejména zavazují, aby trestaly podplácení zahraničních činitelů účinnými, přiměřenými a odrazujícími sankcemi, které budou srovnatelné s těmi, které jsou uplatňovány při podplácení vlastních veřejných činitelů, a aby rovněž právnické osoby podléhaly stejně účinným sankcím jako osoby fyzické. Každá smluvní strana má určit podplácení svého vlastního veřejného činitele jako trestný čin, který předchází pro účely použití legislativy týkající se praní peněz. Další opatření souvisejí s úpravou veřejných zakázek, účetnictví a postavení auditorů.

4.1.3. Aktivity a doporučení Rady Evropy (GMC)

V rámci Rady Evropy vyvíjí aktivitu zaměřenou na potírání korupce GMC, Multidisciplinární výbor pro korupci, který ve své zprávě z roku 1994 konstatuje, že opatření k paralyzování korupce ve veřejných službách mohou být rozdělena na několik typů:

1. ústavní garance na ochranu justice a veřejné správy na všech úrovních proti nevhodnému nátlaku ze strany parlamentu nebo vlády,
2. otevřené zveřejnění pomoci politickým stranám, zveřejnění vlastnictví volených představitelů a zveřejněním jejich působení mimo veřejný mandát. Tam, kde je soukromé financování politických stran povoleno, je z hlediska boje proti korupci naprosto nutná transparentnost, a to na obou stranách - u příjemců i u dárců.
3. vypracování zákonů na udělování veřejných zakázek a na praní peněz,
4. opatření trestního zákona proti úplatkům a jiným formám korupce,
5. zákony na obchodní účty a jejich revizi,
6. účinná kontrola státní správy,
7. fiskální kontrola zdaňování veřejných činitelů,
8. vypracování a používání příručky, která má sloužit jako průvodce prevencí úplatků,a hledání dalších obdobných opatření s pozitivním zaměřením
9. vedení politiků a vyšších veřejných zaměstnanců k tomu, že musí být vzorem bezúhonnosti, nestrannosti a poctivosti, a zaměřit se na stimulaci osobní odpovědnosti a spolehlivosti úředníků státní správy, zejména zohlednit zvláštní statut státní služby a věnovat zvláštní pozornost vedoucí garnituře ve státní správě a členům vlády, kteří mohou ale nemusí být zároveň volenými zástupci. V té souvislosti se doporučuje zakládat registry zájmů a publikovat příjmy a majetek volených zástupců a členů vlád, a případně vyšších úředníků státní správy.
10. nejdůležitější ve všech demokratických státech je, že případy zneužití úřadu, zvláště úplatkářství by měly být zveřejněny pro všechny odpovědné činitele, politické strany i sdělovací prostředky. Nezbytné je také zabezpečit konfiskaci plodů korupce a praktickým příkladem i mediálně přesvědčovat veřejnost, že tento druh trestné činnosti se nevyplácí

GMC dále doporučil vypracování Kodexu etického chování. Na této deklarativní normě v rámci etického normativního systému pracuje nyní tým Rady Evropy.¹⁴

• O etickém kodexu musí být zahájena diskuse i v rámci českého veřejného sektoru. Kodexy chování vyplní mezeru mezi často abstraktními právními opatřeními týkajícími se zásad chování na jedné straně a požadavkem vodítka v početných obtížných situacích v každodenním životě zaměstnance na straně druhé. Tyto kodexy cti by mohly být vytvářeny zezdola odborovými nebo zájmovými zaměstnaneckými organizacemi. Byly by účinným nástrojem k vyvolání diskuse o povaze a charakteru eticky nevhodného chování a jen iniciace takové diskuse by sama o sobě byla velice významná. Kodexy chování mohou mít důležitý signální efekt jak pro veřejnost, tak pro všechny, u kterých se dá očekávat přijímání úplatků či pokusy uplácet zaměstnanou osobu. Kodex může dle doporučení GMC být také součástí pracovní smlouvy, a v takovém případě může být zaměstnancem podepsán. Po podepsání může jakékoli rozporné chování být kvalifikováno jako případ porušení smlouvy.

K dalším doporučením GMC patří maximální transparentnost v pravidlech pro veřejné zakázky. Jakýkoli dodavatel , který byl rozhodnutím soudu usvědčen z trestného činu, který má vztah k jeho profesionální integritě, by měl být z procesu veřejné soutěže vyloučen (podrobněji v kapitole 5.2.2). Stím také souvisí požadavek, aby osoby, které uplácely nebo se pokusily uplatit úředníky státní správy, se již nadále nemohly účastnit procesů veřejného řízení , provozování určitých povolání jako je například post právníka, notáře, účetního auditora atd.

GMC v roce 1994¹⁵ členským zemím Rady Evropy dále navrhl:

• pořádat setkání národních orgánů odpovědných za boj proti korupci za účelem výměny zkušeností a vytvoření mezinárodní spolupráce. Tato setkání by měla být pořádána v pravidelných intervalech.
• rozšiřovat školení úředníků, kteří se podílejí na boji proti korupci, zejména ve střední a východní Evropě
• zajistit odpovídající koordinaci a spolupráci s mezinárodními organizacemi, zejména s OECD, Organizací spojených národů a Evropskou unií, stejně jako s nevládními organizacemi jako je mezinárodní obchodní komora, Transparency International a International Bar Association
• zajistit, aby informace shromažd'ované daňovými nebo vyšetřovacími úřady mohly být předávány dále odpovídajícím orgánům v zahraničí, za předpokladu zákazu používání informací pro jiné účely než pro ty, pro něž byly předány
• v určitých situacích zajistit úředníkům státní správy, případně jejich blízkým ochranu proti osobám, které se je snaží zkorumpovat nebo vydírat
• bránit eliminaci novinářské svobody prostřednictvím ovládnutí mediálního trhu monopolními průmyslovými podniky
• zvážit zavedení zvláštních vyšetřovacích technik či pravomocí, včetně odposlouchávání telefonů, použítí nasazených agentů atd., a nových nezávislých zvláštních orgánů, nebo jmenování zvláštních, nezávislých prokurátorů, či založení specializovaných orgánů v rámci již existujících struktur, jako například v rámci policie, státního zastupitelství nebo na meziresortní úrovni a zajistit policii přístup k finančním záznamům, obchodním dokumentům či informacím v držení finančních institucí
• zvážit myšlenku zavedení povinnosti hlásit podezřelé transakce i s ohledem na trestné činy korupce, jak je tomu již u některých případů trestných činů podvodu a praní špinavých peněz
• zavést programy zvláštní ochrany svědků
• zavést existenci systémů ohlašování korupčního jednání, jinak, včetně pravidel zachování důvěrnosti informací ( tzv. “horkých linek" pro osoby odhalující tyto trestné činy).

4.1.4. Aktivity a doporučení Evropské unie

Důležitou práci týkající se zejména podvodů a korupce v souvislosti s finančními zájmy Evropského společenství provádí tzv. UCLAF (koordinační oddělení pro boj proti podvodům). UCLAF je Komisi EU odpovědný za všechny aspekty boje proti trestné činnosti postihující rozpočet Společenství a provádí také vyšetřování této činnosti.

Pokud jde o závěry Evropské unie v rámci boji proti korupci, v květnu 1997 byla v Bruselu podepsána Konvence o boji proti korupci úředníků společenství a národních států. Vychází z právních instrumentů, které Evropská rada přijala již v rámci třetího pilíře v souvislosti s bojem proti podvodům a korupci.¹⁶ Konvence se netýká korupčního jednání jen na úrovni úředníků Společenství a členských států, kdy dochází k poškození finančních zájmů Společenství, ale i těch případů, kdy se škody týkají pouze členských států a rozpočet Společenství zůstane nedotknut. Konvence je prvním legálním nástrojem přijatým na mezinárodní úrovni, který stanovuje uplácení v zahraničí trestným činem.

Úmluva zavazuje členské státy k přijetí nezbytných opatření k ustanovení jak aktivního tak pasivního korupčního jednání trestným činem na národní úrovni, tak jak je definováno v Úmluvě.

Co se týče trestů, Úmluva stanovuje každému členskému státu přijetí “nezbytných opatření pro zajištění efektivního, proporcionálního a odrazujícího trestního postihu za zmíněnou činnost, včetně, alespoň ve vážných případech, postihu odnětí svobody.

Úmluva také obsahuje ustanovení o trestní zodpovědnosti předních představitelů - podnikatelů, určení soudní autority, která má jurisdikci nad trestnými činy, které byly spáchány, extradici a žalobu, aplikaci pravidla “ne bis in idem” (podle něhož nemůže být jedinec souzen dvakrát za totéž).

4.2. Doporučení expertů projektu OCTOPUS pro Českou republiku

V březnu 1998 experti působící v rámci společného projektu Komise Evropské unie a Rady Evropy nazvaného Octopus vypracovali zprávu o stavu korupce a organizovaného zločinu v České republice s doporučeními a návrhy na opatření. Experti zdůrazňují, že je třeba:

1. uzavíráním dohod zlepšovat spolupráci mezi policií a správními orgány a mezi policií a zpravodajskými službami a zřídit zvláštní útvary v rámci státního zastupitelství na zlepšení vyšetřování a stíhání případů organizovaného zločinu
2. zlepšit kriminologický výzkum této problematiky
3. zpracovat pragmatické postupy ve věcech morálky. Tyto postupy třeba zaměřit na zamezování příslušným problémům a nikoli na jejich radikální řešení. Bránit se moralizujícím kampaním , které budou mít buď jen symbolickou povahu, nebo skončí černým trhem a korupčními skandály.
4. v první řadě omezovat korupci ve veřejné správě, a zejména u policie
5. učinit maximum pro spolupráci s vládami sousedních i dalších zemí
6. brát vážně i nezaručené pověsti o korupci a vždy je důkladně prověřit
7. soustavně veřejnost informovat o výsledku veškerých vyšetřování z oblasti korupce
8. zřídit úřady vnitřního vyšetřování mj. v rámci policie, celní správy, místní správy a celostátních správních orgánů
9. zapojit do procesu přípravy protikorupční koncepce zástupce ze sféry podnikatelů a průmyslu, kteří jsou více ohroženi korupcí, např. ze stavebnictví, potravinářství a dopravy, kteří by se zúčastnili zpracování rozborů ohrožení a konkrétních protiopatření
10. provést revizi vnitřní organizace, personálního zabezpečení, vybavení a fungování příslušných správních orgánů.
11. vyhodnotit, zda jsou zvláštní vyšetřovací pravomoci náležitě využívány
12. prozkoumat efektivnost postupů, které mají vést zločince k tomu, aby spolupracovali s orgány činnými v trestním řízení ( např. účinná lítost)
13. zrušit systém policejních vyšetřovatelů oddělených od ostatních policejních složek, nebo alespoň tento systém uvážit u vyšetřování závažné hospodářské trestné činnosti

• Doporučení expertů projektu OCTOPUS vláda průběžně využije při přípravě jednotlivých protikorupčních opatření.

5. Analýza platné české právní úpravy související s efektivním postupem proti korupci

V oblasti českého práva rozlišujme korupci ve sféře soukromoprávní a v oblasti veřejného práva. V rámci první skupiny jde zejména o zneužívání pozic v soukromé sféře k nelegálnímu obohacení. Osoba, která by měla jednat v zájmu jiné osoby, kterou je obvykle placena a s níž má právní vztah¹⁷, jedná místo toho ve svém vlastním zájmu nebo v zájmu třetí osoby a přijme za to jakýkoli prospěch.   Tato skupina případů je řešena převážně obchodním zákoníkem v rámci ustanovení proti nekalé soutěži, a opatření proti ní mohou být také součástí pracovních smluv, případně jiných soukromoprávních institutů (smlouva o kontrolní činnosti, inominátní kontrakty dle obchodního, resp. občanského zákoníku). Některé zvlášť závažné formy korupce v soukromém sektoru mohou být postiženy také trestním právem.

Druhá skupina společenských vztahů, při nichž může být realizováno korupční jednání, se týká oblasti veřejné správy.¹⁸

V dalším výkladu provedeme analýzu stávající české právní úpravy s přihlédnutím k možnostem a mantinelům efektivního postupu proti korupci jak v soukromé, tak především ve veřejné sféře.

5.1. Ústavněprávní základy a meze efektivního postupu proti korupci

Omezení trestněprávního či jiného ofenzívního postupu proti korupci (stejně jako proti jiným formám či symptomům organizovaného zločinu) vyplývají především z předpisů ústavního práva.¹⁹

5.1.1. Ústavní omezení státních aktivit

Stát a jeho instituce mohou svými aktivitami efektivně působit proti korupčnímu jednání. Musí však přitom mít na zřeteli, že nesmějí svým působením porušit základní ústavní práva občanů, ani překročit svá oprávnění.

Ústava , ústavní zák. č. 1/ 1993, prohlašuje ve svém čl. 1 Českou republiku za svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Čl. 2 konstatuje, že lid je zdrojem veškeré státní moci a zdůrazňuje, že státní moc musí sloužit všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby , které stanoví zákon.

To tedy znamená, že nelze zavádět jakákoli opatření v boji proti korupci ( a jiné nebezpečné kriminalitě) , která by neměla oporu v zákoně, a že každý akt státní moci, ať už má jakoukoli povahu, musí pocházet ze zákonného zmocnění. Listina základních lidských práv a svobod k tomu navíc dodává, že státní moc lze vykonávat jen při zachování základních práv a svobod. Meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou základních práv a svobod upraveny pouze zákonem.

Naproti tomu každý občan může dle ústavního čl. 2 odst. 4 činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Tatáž ustanovení obsahuje také Listina základních lidských práv a svobod. Nelze tedy nikoho postihnout za jednání, které výslovně není právním pořádkem deklarováno za protiprávní.

Dle čl. 9 odst. 2 je změna podstatných náležitostí demokratického právního státu nepřípustná. Příliš dramatický zásah do nezadatelných základních lidských práv tedy podle našeho právního řádu není teoreticky možný ani změnou Ústavy. Z čl. 1 Listiny základních lidských práv a svobod vyplývá, že lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. Základní práva a svobody jsou nezadatelné, nezcizitelné, nepromlčitelné a nezrušitelné. Není tedy možné, aby se občan svých základních lidských práv vzdal, a to třeba i dobrovolně, v rámci smluvního vztahu.²⁰

5.1.2. Ústavní omezení zásahů do soukromí

Dle čl. 8 Úmluvy má každý právo na respektování svého soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence. Státní orgán nemůže do výkonu tohoto práva zasahovat, kromě případů, kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných.²¹

Dle čl. 7 Listiny zaručuje nedotknutelnost osoby a jejího soukromí a garantuje, že může být omezena jen v případech stanovených zákonem.

Podle čl. 10 Listiny má každý právo, aby byla zachována jeho lidská důstojnost, osobní čest, dobrá pověst a chráněno jeho jméno. Každý má právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života. Každý má právo na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě.

K základním instrumentům ochrany občana před neoprávněným zasahováním do jeho soukromí a používáním informací o něm různým způsobem shromážděných patří institut mlčenlivosti. Ten zaručuje, že jednotlivé státní instituce si mezi sebou nemohou bez zákonného svolení a bez splnění zákonných procedur vyměňovat informace o občanech. Aby si vzájemně mezi sebou státní instituce mohly předávat informace o jednotlivých občanech a podrobovat je následné analýze, musejí k tomu být výslovně zmocněny zákonem.

Čl. 12 odst. 2 stanoví zákonnou formu domovní prohlídky, čl. 13 určuje neporušitelnost listovního tajemství a tajemství zpráv předávaných telefonem, telegrafem nebo jiným podobným zařízením, s výjimkou případů a způsobem, které stanoví zákon ( např. trestní řád nebo zákon o Policii).

5.1.4. Ústavní garance práva na informace

S diskusí o ofenzívních metodách postupu proti korupci souvisí také ustanovení čl. 10 Úmluvy , podle kterého má každý právo na svobodu projevu. Toto právo zahrnuje mimo jiné svobodu přijímat a rozšiřovat informace bez zasahování státních orgánů a bez ohledu na hranice. Výkon těchto svobod, protože zahrnuje i povinnosti i odpovědnost, může podléhat takovým formalitám, podmínkám, omezením nebo sankcím, které stanoví zákon a které jsou nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, nebo veřejné bezpečnosti a k zabránění úniku důvěrných informací nebo zachování autority a nestrannosti soudní moci.

Čl. 17 Listiny stanoví, že svoboda projevu a právo na informace jsou zaručeny. Státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení má stanovit zákon. Zákon o informacích ve smyslu ustanovení Listiny dosud nebyl přijat.

• Maximální transparence v informování veřejnosti je jednou z nejdůležitějších metod potírání korupce i “korupčního klimatu²²”. Řadu neodhalených případů korupce by bylo možné úspěšně zadokumentovat, pokud by existoval efektivní přístup veřejnosti k informacím o nakládání s veřejnými prostředky. V zákoně o informacích musí být jasně stanoven okruh informací ( jako jsou např. informace tvořící státní tajemství, informace obsahující citlivé osobní údaje) k nimž bude mít v zájmu zajištění alespoň určité průhlednosti přístup pověřené státní zastupitelství, Národní bezpečnostní úřad případně jiný orgán ( např. veřejný ochránce lidských práv), který bude dbát nad ochranou zákonnosti ( lidských práv). Ostatní informace by měly být veřejnosti přístupné, s tím, že bude zajištěn režim důsledné ochrany osobních dat a utajovaných skutečností.²³

5.1.5. Ústavní vymezení postavení představitelů zákonodárné moci , včetně překážek jejich trestněprávního postihu

Dle čl. 15 patří zákonodárná moc v ČR parlamentu, tvořenému Poslaneckou sněmovnou a Senátem. Ústava v čl. 22 stanovuje inkompatibilitu výkonu funkce poslance nebo senátora s výkonem úřadu prezidenta, funkce soudce a dalších funkcí , které stanoví zákon.²⁴ Dle čl. 23 Ústavy slib poslance a senátora zní.”Slibuji věrnost České republice. Slibuji, že budu zachovávat její Ústavu a zákony. Slibuji na svou čest, že svůj mandát budu vykonávat v zájmu všeho lidu a podle svého nejlepšího vědomí a svědomí”. Tento slib zavazuje poslance a senátory, že se mimo jiné nebudou dopouštět zneužívání své funkce v osobní prospěch.

Postih poslanců i senátorů za jejich trestné jednání je však po dobu výkonu funkce (a za určitých okolností i poté ) omezen tím, že jsou chráněni imunitou. Ta je zakotvena v čl. 27 Ústavy.²⁵

• Současná právní úprava imunity poslanců a senátorů a zejména praktické zkušenosti s její aplikací vyvolávají nutnost iniciovat diskusi o této problamatice. V žádném případě není vhodné, aby poslanecká imunita umožňovala poslancům trestnou činnost. Využívat postu poslance např. ke korupci napříště musí být nejen neetické, ale i trestné, a to bez ohledu na stanovisko komory. Zcela nevhodné pak je, aby poslancovu nepostižitelnost zaručil nesouhlas komory navždy.²⁶ Vláda proto podporuje poslanecké iniciativy na zúžení současného rozsahu imunity a bude se zasazovat za její přijetí.

Vládní stanovisko vyplývá také z toho, že v podstatě všechny zahraniční právní úpravy institutu imunity jsou výrazně užší a omezují se buď jen na nepostižitelnost poslance za jeho projevy ve sněmovně ( ta je u nás zakotvena čl. 28 Ústavy) nebo sice stanovují nestíhatelnost nevydaného poslance, ale nikoli navždy, jak je tomu dosud v ČR. Také v závěrech dotazníkového šetření OSN prezentovaného na konferenci ministrů spravedlnosti zemí EU v roce 1994 se konstatovalo: “otázka politické korupce je nezbytně spjata s větším problémem imunity členů parlamentu, soudců a veřejných činitelů. Nicméně platí, aniž je třeba se o tom zmiňovat, že pravý účel imunity je překroucen, kdykoliv imunita je užívána nikoliv proto, aby chránila nezávislost institucí a jejich členů, ale kdy je jednoduše zneužívána za tím účelem, aby napomáhala uniknout trestní odpovědnosti za skutečně nezákonné chování.”

Čl. 30 umožňuje Poslanecké sněmovně zřízení vyšetřovací komise pro vyšetření věci veřejného zájmu , navrhne - li to nejméně pětina poslanců.

5.1.6. Ústavní postavení představitelů veřejné správy

Slib člena vlády dle čl. 69 Ústavy zní: “Slibuji věrnost České republice, a slibuji, že budu zachovávat její zákony a uvádět je v život. Slibuji na svou čest , že budu zastávat svůj úřad svědomitě a nezneužiji svého postavení”. Znění slibu deklaruje, že členové vlády jsou zavázáni neakceptovat korupční způsob chování.

Dle čl. 73 má zvláštní zákon stanovit poměry zaměstnanců v ministerstvech a ústředních státních orgánech.

Zákon o státní službě, ani analogický zákon o pracovněprávních vztazích zaměstnanců vyšších územně samosprávných celků, dosud nebyly přijaty.

• Do předpisů o veřejné službě je třeba zakotvit pozitivní vymezení povinností a práv zaměstnanců veřejného sektoru i s ústavou předpokládanými omezeními, aby tito pracovníci měli jednak jasně stanoveny mantinely pro výkon své práce, a jednak aby byli motivováni pro co nejlepší výkon. Velmi účinným řešením se zde jeví některé typy sociálních výhod, jistota kariérního růstu a jistý typ zaměstnanecké stability. Naopak zcela striktně je třeba trvat na vysokých morálních i profesních nárocích na přijímané uchazeče.

Dle čl. 26 Listiny má každý právo na svobodnou volbu povolání, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost. Zákon však může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činnost. Čl. 44 Listiny umožňuje soudcům a státním zástupcům a zaměstnancům státní správy a územní samosprávy v zákonem stanovených funkcích omezit právo na podnikání a jinou hospodářskou činnost, stejně jako právo zakládat též politické strany a politická hnutí a sdružovat se v nich.

• K zákonným  podmínkám výkonu povolání například ve státní správě a v dalších vyjmenovaných oblastech by měla nově patřit povinnost při nástupu do zaměstnání oznámit své úplné majetkové poměry, příp. podat informaci o svých podnikatelských aktivitách, a tyto podnikatelské aktivity přerušit, případně svůj majetek dočasně převést do správy jiné osoby, pokud příslušný vedoucí pracovník neudělí zaměstnanci výjimku. Nic také nebrání tomu, aby povinnost oznámit svoje podnikatelské a majetkové poměry měly též osoby blízké některých vybraných veřejně činných osob. Částečně již taková úprava platí nyní.²⁷

Dle čl. 78 je vláda k provedení zákona a v jeho mezích oprávněna vydávat nařízení. Bez opory v zákoně nemůže tedy vláda stanovovat jakékoli právní povinnosti občanům. Také správní úřady lze zřídit a jejich působnost stanovit toliko zákonem. Jakákoli nová instituce včetně těch, které by exekutivně garantovaly boj s korupcí, vyžaduje přijetí odpovídajícího zákona. Na základě zákona a v jeho mezích mohou dle čl. 79 vydávat správní úřady právní předpisy, jsou - li k tomu zákonem zmocněny.

• Jelikož ke všem legislativním krokům je třeba podpora veřejnosti a jejích zvolených zástupců o opatřeních v boji proti korupci, je třeba iniciovat širokou debatu za účasti jak odborné tak laické veřejnosti. Tato debata by napříště měla ve výrazné míře probíhat na jednotlivých typech škol, aby se zejména u nastupujících generací vytvořila citlivost pro vnímání korupce jako negativního fenoménu.

5.1.7. Ústavní vymezení působnosti státních orgánů podílejících se na boji s korupcí

Dle čl. 80 zastupuje veřejnou žalobu v trestním řízení státní zastupitelství. Další úkoly vykonává, stanoví -li tak zvláštní zákon.

• Je třeba provést analýzu postavení státního zastupitelství a zvážit výrazné rozšíření jeho působnosti. Zejména je nutné provést analýzu k znovuobnovení institutu dozoru nad zákonností ve vymezených případech. V tomto ohledu navrhujeme volit cestu novelizace zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, a to tak, aby státní zastupitelství mělo zákonem stanovenu pravomoc vstupovat do v zákoně typově vyjmenovaných správních a občanskoprávních řízení a navrhovat zrušení nezákonných nebo neodůvodněných rozhodnutí. V zákoně o ochraně veřejného zájmu jakožto novém komplexním předpisu, který by chránil instituce veřejné moci před nežádoucími jevy, tj. na prvním místě před korupcí, by měl být určen orgán, který by dohlížel na plnění tohoto předpisu. Státní zastupitelství by zde vedle nezávislého orgánu ochrany lidských práv, parlamentních orgánů a justice mohlo plnit jednu z hlavních úloh. Přitom je ovšem třeba přihlížet k personálním možnostem státních zastupitelství a k ekonomickým možnostem státu.

Soudní moc vykonávají podle Ústavy jménem republiky nezávislé soudy. Jednání před soudem je, až na výjimky, veřejné.

• Považujeme za účelné využít i medializace jednotlivých opřípadů prostřednictvím veřejnosti soudního procesu např. za účelem preventivního působení proti stejným formám korupční trestné činnosti jaké jsou ad hoc projednávány.

Dle čl. 83 je soudním orgánem ochrany ústavnosti Ústavní soud.

• Judikaturu Ústavního soudu, ale i Evropského soudu pro lidská práva zejména stran ústavnosti různých metod boje s korupcí je třeba pečlivě sledovat a vyhodnocovat. Totéž platí i o judikatuře obecných soudů. Soudci by se také měli zúčastňovat na odborných diskusích o možnostech zefektivnění protikorupčních postupů.

Dle čl. 97 Nejvyšší kontrolní úřad vykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu. Ústavní zakotvení působnosti NKÚ , ale zejména jeho faktické postavení v rámci naší právní a politické kultury způsobuje v praxi problémy. V tomto ohledu vážný problém je například nemožnost kontroly NKÚ v některých soukromých subjektech se státní účastí nebo v politických stranách, nebo v ČNB.

• Instituce typu NKÚ by měla získat výslovné oprávnění vykonávat kontrolu hospodaření i některých dalších subjektů přijímacích plnění z veřejných zdrojů, a měla by být oprávněna rozhodovat o nápravných opatřeních s hrozbou výrazné administrativní sankce vedoucím pracovníkům v případě nesplnění. Takováto rozhodnutí by jistě měla být přezkoumatelná soudně. K případné úpravě působnosti NKÚ je však nezbytně nutné iniciovat změnu Ústavy. Zcela nezbytné však je, a změnu Ústavy to ani nevyžaduje, aby státní orgány přijímaly kontrolní závěry NKÚ s naprostou vážností a do 30 dnů od jejich zveřejnění seznamovaly veřejnost s konkrétními přijatými rozhodnutími.

Dle čl. 98 je Česká národní banka ústřední bankou státu. Hlavním cílem její činnosti je péče o stabilitu měny. Do její činnosti lze zasahovat pouze na základě zákona. Česká národní banka má přitom ze zákona velmi výrazné kontrolní i donucovací pravomoci vůči jednotlivým subjektům bankovního trhu.

Protože cílem Národního programu boje proti korupci není jen navrhovat opatření represivní, ale i stanovit jiné postupy k postupnému omezování vlivu jednotlivých forem korupčního jednání, provedeme dále rozklad k možnostem potírání korupce prostřednictvím institutů soukromého práva.

5.2.1. Úprava v obchodním zákoníku

Podstatná část zákonné úpravy opatření proti korupci v rámci soukromého sektoru je obsažena v zákoně č. 513/ 1991 Sb., obchodním zákoníku. Ten definuje nekalou soutěž a právní postup proti ní. Nekalou soutěží se dle zákona rozumí jednání v rozporu s dobrými mravy soutěže, které je způsobilé přivodit újmu jiným soutěžitelům nebo spotřebitelům. Zákon výslovně prohlašuje nekalou soutěž za zakázanou. K formám nekalé soutěže patří také podplácení.²⁸ Jinou formou nekalosoutěžního jednání, která má též korupční povahu, může být porušování obchodního tajemství²⁹ dle § 51 obch. zákoníku. Ustanovení obchodního zákoníku o korupčním jednání v soukromoprávní sféře se nepoužijí, pokud jde o účinky takového jednání v zahraničí, ledaže by z mezinárodních smluv, jímž je Česká republika vázána a které byly zveřejněny ve Sbírce zákonů vyplývalo něco jiného.

• Přestože se připravuje schválení mezinárodní smlouvy o potírání korupce v mezinárodním obchodním styku Parlamentem ČR, bylo by vhodné doplnit obchodní zákoník o postih korupčního nekalosoutěžního jednání v zahraničí prostřednictvím tohoto předpisu.

Obchodní zákoník stanoví čeho a jakými mechanismy se lze soudně za nekalou soutěž domáhat.³⁰ U podplácení ani u porušování obchodního tajemství, není podle obchodního zákoníku možné, aby právo na zdržení se nekalosoutěžního jednání a odstranění závadného stavu uplatnila u soudu osoba oprávněná hájit zájmy soutěžitelů nebo spotřebitelů.

• Subjekty jako jsou zájmové organizace podnikatelů nebo spotřebitelů by měly získat aktivní legitimaci i k žalobě v oblasti korupce v soukromé sféře. Obecně totiž platí, že značnou část agendy protikorupčního boje mohou v rámci samočisticích mechanismů vykonat i takovéto subjekty soukromého práva. Organizace jako Transparency International apod. mají mezinárodní kredit a v rámci našich procesních postupů je proto účelné jim poskytnout širší rámec působnosti.

V obchodněprávních vztazích platí, že je neplatný každý právní úkon, který svým obsahem nebo účelem odporuje zákonu nebo jej obchází anebo se příčí dobrým mravům ( § 39 občanského zákoníku) a že výkon práva, který je v rozporu se zásadami poctivého obchodního styku, nepožívá právní ochrany (§ 265 obchodního zákoníku). Právní akty učiněné v souvislosti s korupčním jednáním tedy postrádají právní validitu. Často se však stává, že žádná ze stran nemá zájem platnost takovéhoto aktu napadnout.

• V úvahu proto u přesně vymezených společenských vztahů, na jejichž čistotě má společnost zvlášť velký zájem, přichází již zmíněné rozšíření působnosti státního zastupitelství o možnost podávat návrh na zahájení soudního řízení v takovýchto věcech. V úvahu též přichází tuto působnost svěřit nově vznikajícím finančním prokuraturám.

Obchodní zákoník dále upravuje smlouvu, kterou lze použít také za účelem zjišťování řádného hospodaření managementu, tj. mimo jiné i za účelem odhalování korupčního jednání v soukromém sektoru ze strany vlastníků. Je jí smlouva o kontrolní činnosti dle §§ 591 - 600 obchodního zákoníku³¹.

• Nezávislá agentura pracující pro stát, která by se jako subjekt soukromého práva na zakázku a dle zveřejněné smlouvy o kontrolní činnosti, zabývala výkonem kontrolní činnosti v podnicích se státní účastí, by mohla být vhodným komplementem případného rozšíření kontrolní působnosti NKÚ a jiných státních institucí. Možnost jejího využití by mohla být zakotvena v připravovaném zákoně o majetku státu.

Významným nástrojem boje proti korupci je zákon č. 199/1994 Sb.³² , o zadávání státních zakázek, který stanovuje kontrolní mechanismy provádění veřejných obchodních soutěží se státním majetkem. Z analýz dosavadní praxe při používání tohoto předpisu vyplývá, že je třeba zpřesnit omezení vícenásobné účasti jednoho subjektu v soutěži³³ a pravidla předkvalifikačního řízení³⁴ , uvážit, zda je vhodné, aby se zadavatel nakonec mohl rozhodnout v rozporu s výsledky soutěže³⁵, a aby mohl překročit při uzavírání smlouvy původně nabídnutou cenu³⁶

Zákon zakotvuje řadu protikorupčních opatření ( povinnost zveřejnění soutěže v obchodním věstníku, zákaz uveřejnění podmínek soutěže jiným způsobem, stanovení způsobu podávání nabídek, zakotvení možnosti oddělení cenové části nabídky od ostatních částí a její otevření až po vyhodnocení dalších částí nabídky, zajištění relativní objektivnosti při přijímání nabídek, objektivní složení komisí, povinnost při zadání veřejné zakázky vyplnit evidenční list a zaslat jej orgánu dohledu a rovněž povinnost zveřejnit v Obchodním věstníku uchazeče, se kterým byla smlouva uzavřena). Problémem však je, jaký postih může následovat po porušení těchto ustanovení ze strany zadavatele. Nejde přitom ani tak o výši případných pokut, které uděluje Úřad pro ochranu hospodářské soutěže dle § 62 zákona ( max. 0,5 % z ceny zakázky u závažného či opětovného porušení zákona , což je zjevně značně málo), ale především o aplikaci ustanovení § 70 zákona o zadávání veřejných zakázek, který stanoví, že smlouva uzavřená v rozporu s tímto zákonem je neplatná. Problém totiž je, že neexistuje státní orgán, který by byl aktivně legitimován takovou žalobu o určení neplatnosti smlouvy podat. Případné podání žaloby se tedy ponechává jen na vůli smluvních stran, které logicky na narušení právní validity takovéto smlouvy příliš zájmu nemají. To je z hlediska ochrany veřejného zájmu značně nepraktické. V oblasti veřejných zakázek je přitom velmi důležité zajistit bezproblémovou nápravu zjevných nesprávností.

• Státnímu zastupitelství (případně nově zřízené finanční prokuratuře) by proto mělo příslušet oprávnění na základě podnětu Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže podávat v zastoupení státu žaloby, na jejichž základě by bylo možné soudně určit případnou neplatnost smlouvy uzavřené v rozporu se zákonem na ochranu veřejných zakázek.

Z Úmluvy o boji proti podplácení zahraničních veřejných činitelů v mezinárodních podnikatelských transakcích vyplynul pro ČR závazek vyloučit z účasti na zadávání veřejných zakázek osoby, které se dopustily korupčního jednání.

• Úpravou zákona o veřejných zakázkách by osoba, která se dopustila korupce ( tj. v zákoně přesně vymezených trestných činů) nebo která se v minulosti dopustila protiprávního jednání v souvislosti s veřejnými zakázkami měla být z účasti na veřejných zakázkách buď navždy nebo na velmi dlouhou dobu vyloučena. Při zachování neexistence trestněprávní odpovědnosti právnických osob by tak měly být právnické osoby z veřejných soutěží vylučovány také v závislosti na dřívějším potrestání jejich statutárních orgánů . Také potrestání za správní delikty, jichž se osoby dopustí při veřejných soutěžích, by mělo být napříště překážkou jejich účasti na veřejné soutěži. V té souvislosti se jako vhodné jeví zavedení centrálního registru správního trestání nebo alespoň některých správních trestů, aby bylo technicky možné z veřejných soutěží zajistit vyloučení subjektů dopouštějících se protiprávního jednání.

5.3.1. Úprava v zákoníku práce

Významným nástrojem k potírání korupce , jak v soukromé sféře, tak ve veřejné, je také zák. č. 65 / 1965 Sb., zákoník práce a další předpisy pracovního, nebo státněslužebního práva. Dle zákoníku práce ( § 7) nikdo nesmí výkonu práv a povinností vyplývajících z pracovně právních vztahů zneužívat na újmu jiného účastníka pracovněprávního vztahu.³⁷ Zákoník práce přitom stanovuje podmínky, za nichž lze ukončit ze strany zaměstnavatele pracovní poměr.³⁸ K těmto podmínkám samozřejmě patří i hrubé porušení pracovní kázně, jak je definována v pracovní smlouvě.

• V pracovní smlouvě, nebo i v pracovním řádu, který může zaměstnavatel, tedy i státní instituce vydat, mohou být zakotvena i ustanovení zabraňující zneužívání korupčního jednání, která však musí být současně konstruována tak, aby nenarušila právní platnost této smlouvy. Vláda považuje za vhodné vypracování vzorové pracovní smlouvy, resp. pracovního řádu pro zaměstnance státních institucí.

Zákoník práce ( § 73) stanoví , že zaměstnanci jsou povinní pracovat svědomitě a řádně, dodržovat právní předpisy vztahující se k práci jimi vykonávané a řádně hospodařit s prostředky svěřenými jim zaměstnavatelem a střežit a ochraňovat majetek zaměstnavatele a nejednat v rozporu s oprávněnými zájmy zaměstnavatele. Zaměstnanci zákonem vyjmenovaných státních institucí jsou dále dle zákoníku práce povinni jednat a rozhodovat nestranně a zdržet se při výkonu práce všeho, co by mohlo ohrozit důvěru v nestrannost rozhodování, zachovávat mlčenlivost o skutečnostech, o nichž se dozvěděli při výkonu zaměstnání a které je v zájmu zaměstnavatele nelze sdělovat jiným osobám, pokud nebyli zbaveni mlčenlivosti. V souvislosti s výkonem zaměstnání nesmějí již dnes tito vyjmenovaní pracovníci přijímat dary nebo jiné výhody, s výjimkou těch, které poskytuje zaměstnavatel. Tito pracovníci jsou též povinni zdržet se jednání, které by mohlo vést ke střetu veřejného zájmu se zájmy osobními, zejména nezneužívat informací nabytých v souvislosti s výkonem zaměstnání ve prospěch vlastní nebo někoho jiného. Uvedení zaměstnanci také nesmějí být členy řídících nebo kontrolních orgánů právnických osob provozujících podnikatelskou činnost, což neplatí, pokud do takového orgánu byli vysláni zaměstnavatelem. V tomto případě za svoji činnost v příslušné právnické osobě nesmějí pobírat odměnu od příslušné právnické osoby. Vlastní podnikatelskou činnost mohou zaměstnanci vykonávat jen s předchozím písemným souhlasem zaměstnavatele.³⁹ Sankce za porušení těchto ustanovení jsou však možné toliko v režimu předpisů pracovního práva.

• Nedodržení platných příkazů pracovněprávních předpisů musí být v rámci vnitřní kontroly přísně postihováno.
• V nové úpravě veřejné služby nebo ochrany veřejného zájmu musí být výslovně stanoveny sankce za porušení povinnosti zaměstance, přičemž některé by měly být i realizovatelné v oblasti trestního práva. Pro ostatní přichází v úvahu zvláštní forma disciplinárního práva veřejné služby.

5.3.2. Návrh zákona o státní službě

Usnesením vlády č. 577/1996 k aktualizaci koncepce Ministerstva vnitra v oblasti vnitřního pořádku a bezpečnosti a doktríny Policie České republiky bylo uloženo ministru práce a sociálních věcí předložit věcný záměr zákona o státní službě a střetu zájmů. V první polovině roku 1998 předložil ministr práce a sociálních věcí návrh věcného záměru⁴⁰ do meziresortního připomínkového řízení.

Návrh zavádí institut státnězaměstnaneckého poměru, určuje kompetence nového státního orgánu - generálního ředitele pro státní službu při Úřadu vlády. Zakotvuje také zvýhodnění státních úředníků a kritéria jejich profesního růstu a zaměstnanecké stability. Personální záležitosti ve státní správě má dle návrhu ministerstva práce a sociálních věcí řídit jedna instituce systemizovaná u Úřadu vlády. Navrhovatelé zdůvodňují toto řešení tím, že nejvyšší představitelé příslušných správních úřadů jsou do svých funkcí dosazováni na základě politických hledisek, a proto je jim třeba rozhodování v personálních věcech odebrat. Návrh dále hovoří o institutu přípravy na službu. Ta by však dle návrhu neměla být zakončena zkouškou, protože se nepočítá se zavedením definitivy.

Z pohledu hledání efektivních mechanismů boje s korupcí lze k předloženému návrhu vznést několik doplňujících návrhů:

• Zákon o státní službě by se měl vztahovat i na některé další zaměstnance vykonávající činnost ve státním zájmu, než jsou navrhovaní zaměstnanci v ministerstvech a jiných ústředních správních úřadech.
• Změna úpravy služebního práva by měla být komplexní, tj. odpovídající instituty by měly být zavedeny také do úprav služebních poměrů vojáků, policistů, celníků , příslušníků Vězeňské služby, příslušníků zpravodajských služeb atd.
• Zákon by se měl výslovně vztahovat i na vysoké funkcionáře ministerstva, jako je např. náměstek ministra, vedoucí kabinetu ministra, poradce, tajemník, asistent atd. Obecně přitom musí platit, že pro nejvýše postavené funkcionáře musejí platit stejně přísná, ne -li přísnější pravidla, jako pro nižší úřednický aparát.
• Pokud jde o návrh na odbourání politizace státní správy cestou zřízení funkce generálního ředitele pro státní službu a jím řízeného úřadu, který by měl odpovědnost za veškerou státní personální politiku , nelze nijak zaručit, že by právě tato funkce nebyla obsazována bez poltických ohledů. Nový systém by měl zajistit vytváření kvalitních pracovních týmů. Nadřízení vedoucí pracovníci by proto neměli být zbavováni právnění rozhodovat o personálním obsazení svých pracovišť. Odbourat riziko politizace státní správy lze podle našeho názoru efektivněji důrazem na maximalizaci její profesionality. Navrhovaný úřad, bude - li zřízen, by tak například mohl garantovat profesionální kvality uchazeče odpovídající příslušným požadavkům jeho případného služebního zařazení a monitorovat jeho odborný růst.
• Pokud jde o zakončení přípravy na službu, měla by být zakončována zkouškou. Státní zaměstnanec i bez definitivy má dle návrhu požívat řadu sociálních výhod, a měl by proto recipročně státu nabídnout ty nejlepší kvality.
• Pokud jde o onu velmi diskutovanou definitivu, doporučujeme její udělování konstruovat nikoli plošně, ale jako nejvyšší stupeň kvalifikačního růstu úředníka.⁴¹
• K předpokladům pro přípravu na službu a pro jmenování do ní by dále kromě bezúhonnosti měla patřit spolehlivost, kdy za spolehlivého by byl považován ten, kdo nebyl v uplynulých třech letech postižen za přestupek proti pořádku ve státní správě a územní samosprávě (např. dle § 21 - § 46 zák. č. 200/ 1990 Sb., o přestupcích) , nebylo mu uloženo kárné opatření odvolání z funkce dle zákona o kárné odpovědnosti soudců (§ 3 odst. 3 písm d) zák. č. 412/ 1991, o kárné odpovědnosti soudců), dle zákona o státním zastupitelství (§ 31 zák. č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství), dle zákona o NKÚ (§ 44 zák. č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu), nebylo rozhodnuto o zániku jeho funkce soudce Ústavního soudu (§144 zák. č. 182/1993 Sb.) nebo nebyl propuštěn ze služby u Policie ČR ( § 106 odst. 1 písm c), písm d), § 107 zák. č. 186/1992, o služebním poměru příslušníků Policie ČR), nebo u Bezpečnostní informační služby či Vojenského zpravodajství (z důvodů kárného provinění).
• Účast v statutárních nebo kontrolních orgánech obchodní společnosti nebo platné oprávnění k podnikatelské činnosti by měly být překážkami ve výkonu státní služby. Písemnou přesně zdůvodněnou výjimku nechť uděluje nejvýše postavený vedoucí pracovník příslušného veřejného orgánu. Totéž nechť se vztahuje na vlastnictví zákonem vymezených podniků , obchodních podílů a akcií. V případě, že by toto oprávnění úředník získal, musel by v rámci svého majetkového přiznání informovat i o majetkových poměrech příslušné právnické osoby.
• Navrhujeme dále⁴², aby každý státní zaměstnanec měl povinnost se zavázat pod sankcí propuštění ze státnězaměstnaneckého poměru, že ohlásí všechny, tj. i odmítnuté korupční nabídky vůči své osobě ( jak je tomu například ve Velké Británii).⁴³ V té souvislosti by jako vůbec nejvhodnější bylo zavedení povinnosti pracovníků v orgánech veřejné správy a v některých podnicích se státní účastí oznamovat přijetí jakýchkoli darů nebo bezúplatných plnění nad rámec svého oficiálního příjmu. Neplnění této sankce by mělo být sankcionováno prostředky trestního, resp. kázeňského správního práva.⁴⁴
• Zaměstnancům veřejnoprávních institucí (nebo alespoň některým z nich) by měla příslušet povinnost oznamovat také svoje majetkové poměry ( včetně majetkových poměrů svých osob blízkých a právnických osob), a to před nástupem do zaměstnání, a po odchodu z něj , a dále každý druhý rok po navázání pracovního poměru, a to do dvou let po jeho ukončení. Tyto informace by se předávaly finančním úřadům, které by jako nezávislé státní úřady měly oprávnění prověřovat jejich správnost včetně možnosti udělovat sankce. Úmyslně nesprávné vyplnění tohoto majetkového přiznání by mělo být trestným činem, nebo by alespoň mělo být postižitelné prostředky správního, finančního ( např. zkrácením důchodu) nebo pracovního práva. V té souvislosti je však nutné stanovit správně způsob předávání informací mezi finančními úřady a vyšetřovacími složkami.⁴⁵

5.3.3. Zákon o střetu zájmů

V současné době existuje v ČR jen částečná úprava zvláštní ochrany veřejného zájmu, pokud jde o poměry veřejně činných osob. Ta je provázena určitou nejednoznačností, nebo nadbytečností v definicích nejpodstatnějších komponentů “protikorupční” právní úpravy v ČR. Neexistuje právní institut státního úředníka. Osoby působící v různých veřejnoprávních institucích nejsou nikterak jednou kategorií definovány, a definován není ani veřejný zájem. Je zde definice veřejného funkcionáře ( viz dále) a “veřejného činitele” v trestním zákoně č, 140/1961 Sb.⁴⁶ Posléze uvedená definice klade důraz na pojmy “rozhodování, pravomoc, odpovědnost”. Nutno však mít na zřeteli, že ve veřejné správě pracuje řada lidí, kteří nemají zákonné rozhodovací pravomoci, a přesto mohou být oběťmi, resp. aktéry korupčního jednání (např. pokud jde o zajištění přístupu k některým obecně nepřístupným informacím). Takovéto osoby činné ve veřejných institucích nelze postihnout za trestnou činnost veřejných činitelů.

Úprava postavení a povinností veřejného funkcionáře je zakotvena v zákoně č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí ( zákon o střetu zájmů).

Veřejnými funkcionáři se pro účely zákona rozumějí “poslanci a senátoři, členové vlády a vedoucí ústřední správních orgánů, v jejichž čele není člen vlády.” Toto vymezení osobní působnosti je značně úzké.

( např. na náměstky ministrů, reprezentanty územní a zájmové samosprávy atd.).

Střetem veřejného zájmu se zájmem osobním se rozumí takové jednání, popřípadě opomenutí veřejného funkcionáře, které ohrožuje důvěru v jeho nestrannost, nebo při němž veřejný funkcionář zneužívá svého postavení k získání neoprávněného prospěchu pro sebe nebo jinou fyzickou či právnickou osobu.⁴⁷ Za účelem zabránění takovémuto jednání musí veřejný funkcionář podávat oznámení o osobním prospěchu⁴⁸, o činnostech, oznámení o příjmech a darech⁴⁹ a oznámení o nemovitém majetku formou čestného prohlášení.

Poslanec a senátor je povinen oznámit, zda on sám nebo manžel provozuje podnikatelskou nebo jinou samostatnou výdělečnou činnost, a zda má některé v zákoně vyjmenované funkce v soukromé sféře.⁵⁰

Informace z oznámení poskytuje na písemnou žádost mandátový a imunitní výboru příslušné komory Parlamentu, který vede evidenci těchto oznámení. Každý má právo písemně uvést do této evidence skutečnosti, které dosvědčují nepravdivost nebo neúplnost oznámení . Osobami oprávněnými nahlížet do listin o majetkových poměrech osob blízkých jsou pouze poslanci a senátoři.

Kontrolu oznámení o činnostech, oznámení o příjmech a darech a oznámení o nemovitém majetku vykonává mandátový a imunitní výbor příslušné komory Parlamentu, a to i za součinnosti příslušných daňových a finančních orgánů. Při tom může mandátový a imunitní výbor zejména požadovat od uvedených orgánů potřebné informace , popřípadě požadovat na těchto orgánech ověření, zda příslušné údaje v oznámení o činnostech, oznámení o příjmech a darech nebo oznámení o nemovitém majetku odpovídají údajům v jejich dokumentaci.

Řízení o tom, zda veřejný funkcionář jednal v rozporu se svým čestným prohlášením, provádí příslušný mandátový a imunitní výbor. Obsahem rozhodnutí je výrok, že veřejný funkcionář jednal v rozporu se svým čestným prohlášením a v čem je podstata tohoto jednání. Rozhodnutí musí být odůvodněno.

Zákon o střetu zájmu v § 12a stanoví také v souladu s ústavním zmocněním inkompatibilitu některých funkcí.⁵¹

• Jistou rozpornost mezi pojmy používanými v platných právních předpisech a vztahujících se k osobám působícím ve veřejném sektoru (veřejný činitel, veřejný funkcionář, zaměstnanec) , by bylo vhodné napříště zpřesnit, případně překlenout přijetím shora uvedeného zákona o ochraně veřejného zájmu, případně také cestou novelizace současného znění trestního zákona se současným přijetím nového zákona o veřejné (státní) službě.

Sporné též je, zdali u všech veřejných funkcionářů musí být nutně jediným řešením jejich prohřešku zveřejnění informace o něm. Některé aspekty stavu politické kultury v České republice nasvědčují spíše tomu, že pro účinnou ochranu před jednáním veřejných funkcionářů, které je v rozporu se zákonem, by bylo vhodnější stanovit sankce přísnější.

• Poslanci a senátoři by tak měli být u nejzávažnějších provinění povinni zaplatit vysoké pokuty, ostatní veřejní funkcionáři by mohli být zbaveni funkcí.

Otázkou však je, zda v případě volby takovéhoto řešení by měla rozhodovací kompetence zůstat mandátovému a imunitnímu výboru příslušné parlamentní komory.

• V zájmu zajištění mocenské rovnováhy a vyšší objektivity by se rozhodování o nejzávažnějších proviněních veřejných funkcionářů mělo přenést na Nejvyšší soud.

Pokud jde o zahraniční zkušenosti, pak právní důsledky zjištění, že se státní úředníci dopustili korupčního jednání, v řadě zemí způsobují, že úředníci mohou nebo v některých případech musí být sesazeni na neurčitou či určitou dobu ze své funkce. V některých zemích mohou dokonce být rovněž zbaveni občanských práv, tj. například zbavení možnosti aktivně se podílet na politickém životě, zejména kandidovat do voleb nebo být volen ve všeobecných volbách.

• Zahraničních zkušeností by bylo vhodné při přípravě zákona o ochraně veřejného zájmu využít. Bylo by též vhodné přijmout určitá pravidla upravující vztahy mezi veřejnými funkcionáři a dalšími zaměstnanci veřejné správy  členy lobbistických skupin tak, aby tento vztah byl pokud možno co nejvíce “průhledný” a čitelný. Zajímavý příklad můžeme vidět v komisi Evropského společenství, která vydala pravidla o transparentnosti vztahů s početnými lobbistickými skupinami fungujícími v Bruselu.

5.4.1. Popis existující právní úpravy

Pojem “korupce” není v českých trestně právních normách definován. Jako korupční trestnou činnost obvykle označujeme zejména úplatkářství dle třetího oddílu třetí hlavy trestního zákona , v níž jsou definovány trestné činy proti pořádku ve věcech veřejných. Skutkové podstaty trestných činů, které chrání čistotu veřejného života a objektivitu vyřizování věcí obecného zájmu občanů před úplatkářstvím, jsou obsaženy v paragrafu 160 - 162 tr. zák. ve třetím oddílu třetí hlavy zvláštní části trestního zákona, kam ještě náleží paragraf 163 tr. zák. jako zvláštní ustanovení o účinné lítosti.

Trestného činu přijímání úplatku dle § 160 tr. zák. dopustí pachatel, který v souvislosti s obstaráváním věcí obecného zájmu přijme nebo si dá slíbit úplatek. Spáchání této trestné činnosti je ohroženo trestem odnětí svobody až na dvě léta nebo zákazem činnosti. Pokud pachatel v souvislosti s obstaráváním takových věcí úplatek žádá, může být potrestán odnětím svobody na šest měsíců až tři léta. Odnětím svobody na jeden rok až pět let bude pachatel potrestán, spáchá-li takový čin jako veřejný činitel.

Pachatelem trestného činu podplácení podle paragrafu 161 tr. zák. je osoba, která jinému v souvislosti s obstaráváním věcí obecného zájmu poskytne, nabídne nebo slíbí úplatek. Tato trestná činnost je ohrožena trestem odnětí svobody až na jeden rok nebo peněžitým trestem. Až na tři léta nebo peněžitým trestem bude potrestám pachatel, spáchá-li čin vůči veřejnému činiteli.⁵