--------------------------------------------------------------------------------
Autor: Vítek Jan
Název: Kdo vlastně vládne ve Švýcarsku
Zdroj: NN Ročník........: 0002/024 Str.: 020
Vyšlo: 01.01.1992 Datum události: 01.01.1992 Rok: 1992
--------------------------------------------------------------------------------
Úplný obsah:
-----------

Přímá demokracie je motorem politického života Jediná nesporná odpověď na otázku v titulku je, že to není žádný autokrat. Jinak je vše daleko složitější. Patří moc v zemi sedmičlenné federální vládě, anebo 246 poslancům obou parlamentních komor? Ani to se nedá přesně určit, už jen proto, že lid má právo přímo zasahovat do rozhodování o státě pomocí iniciativy a referenda. Různé složky národního hospodářství jako průmysl a banky, také mají své slovo a jejich politický vliv není zdaleka zanedbatelný.

Ve federální ústavě je nicméně jasně napsáno, že s výjimkou práv rozhodování, jež přísluší lidu a kantonům, nejvyšší výkonnou mocí v zemi je pověřen parlament. Vydává zákony, volí členy federální vlády a dohlíží na její činnost. Avšak praxe není opět tak zcela jednoduchá. Parlament se mění každé čtyři roky. Poslanci vykonávají svůj mandát jako vedlejší činnost, takže trpí nedostatkem času a možností plně zvládnout projednávané problémy. Naproti tomu členové federální vlády slouží v průměru 10 let, mají k dispozici ministerskou administrativu a odborné poradce, což posiluje jejich politickou váhu.

Magická formule

Když některý z členů federální vlády cestuje do zahraničí, letí obyčejnou linkou, tedy Swissairem. Po vlasti jezdí autem sériové výroby, nepancéřovaným, a často je sám řídí. Každý člen vlády se zabývá několika státními záležitostmi současně. Tak třeba ministr vnitra se rovněž stará o ochranu životního prostředí, sociální zabezpečení, kulturu a sport.

Švýcarská vláda se od jiných také liší svým složením a kompetencí. Původně ji tvořili pouze představitelé radikální strany, ale po roce 1891 se postupně stala pluralitní. V posledních třiceti letech se její složení řídí takzvanou magickou formulí: dva radikálové, oba křesťanští demokraté, jeden zástupce demokratického středu (pravicových a centristických stran, jimž se říká buržoazní) a dva socialisté. Po uplynutí prvního čtyřletého mandátu jsou ministři téměř vždy zvoleni na další období, a to i když utrpěli v parlamentě fiasko s předlohami zákonů. Otázka vyjádření nedůvěry vládě se nepředkládá. Federální vláda je kolegiální a všichni její členové jsou si rovni. Funkce, které jinde zastává hlava státá, přejímá vláda jako celek. Prezident konfederace je volen z jejího středu na jeden rok a kromě státní reprezentace jedná jako "primus inter pares". Po zvolení členové vlády přestávají být poslanci. Mohou sice v parlamentu hovořit, leč nemají právo hlasovat.

Dvě rovnoprávné komory

Parlament je dvoukomorový a jeho vznik v roce 1848 byl inspirován americkým vzorem. Od té doby prošel značným vývojem. V současné době má dolní sněmovna 200 poslanců, kteří zastupují švýcarský lid. Horní sněmovna má 46 poslanců, kteří zastupují členské státy - kantony. Švýcarsko je jedinou demokratickou zemí na světě, kde obě komory mají naprosto stejnou pravomoc.

Poslanecké mandáty v lidové komoře jsou rozděleny podle počtu obyvatel každého kantonu. Velké - jako Curych a Bern - mají jeden 35 a druhý 29 poslanců. Nejmenší - jako Uri, Nidwal, Obwal, Glaris a Apenzel (Vnitřní Rhod) - jsou zastoupeny pouze jedním poslancem. V těchto pěti státech se poslanci volí podle většinového systému, kdežto ve zbývajících 21 kantonech podle proporcionálního zastoupení.

Pokud jde o zastoupení v horní sněmovně, každý kanton má právo na dva poslance a každý polokanton, jichž je celkem šest, na jednoho zástupce. Až na kanton Jura se volby všude jinde konají většinovým systémem.

Čtyři strany vládní koalice si udržují pohodlnou parlamentní většinu, neboť mají 160 míst v dolní sněmovně a 42 míst v horní. V praxi ovšem tato většina není vždy jednolitá, neboť vznikají různá dočasná spojenectví, podle toho, o čem se právě rozhoduje. Mnohem jasnější polarizace sil je mezi buržoazními stranami (pravice plus střed) a levicovými. Zatímco v dolní sněmovně je jejich vzájemný poměr vyrovnaný, v horní mají konzervativci převahu. Důsledkem toho je, že hlasování v obou komorách se často diametrálně liší.

Když některá strana získá pět či více poslaneckých mandátů, může vytvořit parlamentní skupinu. To jí umožní účast v parlamentních komisích, které připravují podklady pro jednání pléna. Navíc má právo na finanční podporu: 50 000 franků na skupinu a 9 000 franků na poslance. Protože poslanci nejsou profesionální politici, dostávají roční odškodné ve výši 30 000 franků, k čemuž se pojí diety za jednací dny a úhrada cestovních nákladů. Parlament se zpravidla schází čtyřikrát do roka a každé sezení trvá tři týdny. Když se k tomu přičte jednání v komisích a další povinnosti, vychází to na celoroční poloviční úvazek, honorovaný zhruba 60 000 franků. Zákonodárné sbory stojí švýcarské poplatníky 25 miliónů franků ročně, což je v porovnání s jinými parlamenty v západní Evropě pakatel.

Ústavu mění referendum

Každá změna ústavy navrhovaná vládou nebo parlamentem musí být předložena lidovému hlasování, tj. podléhá povinnému referendu. Nespokojení občané mohou vnést otázku ústavní změny pomocí tzv. lidové iniciativy. Mají osmnáct měsíců na to, aby zorganizovali uvědomovací kampaň a nasbírali 100 000 podpisů spoluobčanů, bez jejichž podpory by iniciativa nemohla být předmětem referenda. Vláda a parlament mohou buď doporučit odmítnutí iniciativy, anebo předložit protinávrh, ale nemohou ji zrušit. Pouze autoři mohou svůj návrh stáhnout zpět. Jako všechny reformy ústavy také iniciativa musí dostat při referendu dvojí většinu, aby prošla: jednak většinu hlasů v celonárodním měřítku, jednak souhlas většiny kantonů.

Právo na iniciativu se omezuje pouze na ústavní změny a je nejčastěji využíváno zájmovými skupinami a společnostmi, které normálně nejsou součástí klasické politické scény. Ale Švýcaři mohou vzít v potaz také zákony. Postup je obdobný, jenže v tomto druhém případě stačí jen 50 000 podpisů, aby došlo k celonárodnímu hlasování, jemuž se říká pomocné nebo také legislativní referendum.

Tyto nástroje přímé demokracie existují také na úrovni obcí a kantonů, kde jsou velmi často využívány, a to i v jiných otázkách, než je běžné na federální rovině. Tak třeba v některých kantonech všechny výdaje přesahující určitou částku podléhají lidovému hlasování.

Přímá demokracie je motorem švýcarského politického života. Samotná možnost, že vládní a parlamentní rozhodnutí mohou být napadána a předložena lidu k rozhodnutí, představuje hrozbu i zbraň v rukou řadových občanů a nátlakových skupin proti držitelům moci. Je tichým spoluúčastníkem parlamentních debat a poslanci při hlasování musí mít na zřeteli možnost referenda. Ve Švýcarsku, kde nedochází k periodickému střídání stran u moci, úloha opozice přísluší svrchovanému lidu, který ji vykonává prostřednictvím referendního systému.

Rozdělení kompetencí

Autonomie členských států švýcarské konfederace je unikátní a dalekosáhlá, zvláště když uvážíme, že jde o jednu z nejmenších zemí světa, zaujímající pouze 41 200 čtverečních kilometrů, kde žije 6,8 miliónu obyvatel. Hranice mezi jednotlivými územními celky sice zmizely, ale každý z 26 kantonů má svou vlastní ústavu, parlament, vládu a nezávislý soud. Tato autonomie je často potvrzena názvem státu, zdůrazňujícím, že v první řadě jde o republiku a pak teprve o kanton. Členové vlády Republiky a kantonu Jura dokonce používají ministerské tituly. Ve Švýcarsku neexistuje federální policejní sbor, ale 26 sborů kantonálních, k nimž je nutno přičíst i několik městských sborů.

Kantony jsou decentralizovány do politických obcí, jichž je kolem 3 000. Každá z nich požívá značnou autonomii, jejíž rozsah určuje kantonální vláda. Trojčlenná struktura a její vzájemné vztahy našly své vyjádření i v zákonu o občanské příslušnosti. Každý Švýcar má trojí: komunální, kantonální a federální.

Federalismus vytváří komplexní vzájemné vztahy prostřednictvím různých institucí a rozdělení pravomoci s cílem zabránit zájmovým konfliktům. Jak již bylo uvedeno výše, kantony mají vlastní sněmovnu ve federálním parlamentu, naprosto rovnoprávnou se sněmovnou lidu. Kromě toho došlo k rozdělení kompetencí mezi konfederací a kantony zhruba do čtyř skupin. První z nich spadá zcela jednoznačně pod konfederaci a zahrnuje cla, měnu, pošty, telekomunikace, železnice, říční plavbu. Druhou skupinu tvoří kompetence ryze kantonální: policie, sociální výpomoc a byty, náboženské otázky. Do třetí skupiny se řadí problémy podléhající federálním zákonům, ale jejichž uplatňování přísluší kantonům. Patří sem silniční doprava, organizace armády, pracovní předpisy, sociální pojištění, trestní postih, míry a váhy. V poslední skupině jsou společné kompetence jako daně, stavba silnic, lov a rybolov, nemocenské pojištění, školství, výchova k povolání. Řadový občan pociťuje federalismus především na daních a ve školství. Když se přestěhuje z jednoho kantonu do druhého, může ho čekat nepříjemné překvapení v podobě vyšších daní při stejném příjmu. Daňový systém se v jednotlivých kantonech liší a rozdíl při průměrném výdělku může činit i několik tisíc franků ročně. Stává se také, že děti, které přesídlí s rodiči, musí opakovat školní rok, protože osnovy jsou také různé. Školství a jeho osnovy jsou záležitostí kantonů, až na několik výjimek jako medicína a polytechniky v Lausanne a Curychu, jež spadají pod federální správu.

Federální uspořádání je pro Švýcarsko životní nutností, která je daná historickým vývojem a ekonomickými zájmy. Soužití čtyř národnostních a kulturních regionů - německého, francouzského, italského a rétorománského - spolu s geografickou uzavřeností různých oblastí a sociálními a ekonomickými rozdíly mezi kantony vznik centralismu ani nepřipouštějí. Přímá demokracie účasti na politickém životě a spolurozhodování o věcech veřejných.

Kritické hlasy

Ale to vše neznamená, že švýcarská demokracie, jež letos oslavuje 700. výročí svého vzniku, je perfektní. Má řadu nedostatků a Švýcaři si je dobře, někdy až palčivě uvědomují. Zvedají se hlasy, které zpochybňují účinnost lidových hlasování jako opoziční síly. Účast na referendech neustále klesá a v průměru se pohybuje kolem 40 procent. Vinu na tom má politický nezájem či protest, pro řadu občanů jsou předkládané problémy příliš komplikované, a také nastává únava z hlasování, neboť je jich hodně a konají se relativně často. Navíc, když jde o klíčové otázky, jsou referenda kolbištěm peněz. Přitom finanční síly jsou nerovnoměrné. Skupiny občanů podporujících iniciativu mohou na kampaň věnovat jen zlomek toho, co dodají velké organizace a hospodářské celky. Tak třeba banky dokázaly přesvědčit voliče, že je v jejich zájmu, aby byl nadále zachován zákon o bankovním tajemství. Demokracie a svobodná výměna názorů se zde dostávají do konfliktu s prakticky neomezenými finančními prostředky zájmových skupin.

Hodně se také hovoří o reformě federální vlády a parlamentu. Jeden z návrhů předpokládá, že federální vláda by mohla být dvoustupňová: jednak pětičlenné kolegium, jednak sbor 15 odborných ministrů. Pokud jde o poslance, padl návrh, že by mohli vykonávat svůj mandát jako profesionálové na plný úvazek. Uvažuje se také, že by se mohly zlepšit jednací procedury obou sněmoven. Ale ve Švýcarsku je starým dobrým zvykem spěchat pomalu, zvláště pak v politice. Takže jistě uplyne hodně vody, než k nějakým změnám dojde. Je také pravděpodobné, že mnohé návrhy skončí v koši. Sebelepší reformy totiž zákonitě narazí na jednu velkou překážku: systém funguje dobře, životní úroveň je vysoká, nezaměstnanost nízká, tak proč měnit instituce, které se osvědčily?

Jan Vítek, Ženeva

(Převzato z Hospodářských novin)