KDO Z KOHO:  KORUPCE  nebo   DEMOKRACIE

                                                          Pracovní verze
                                     Národního programu boje proti korupci

Ministerstvo vnitra vítá a podporuje širokou diskusi o problematice boje s korupcí. Své připomínky k návrhu můžete zasílat do 15. října 1998 na adresu: korupce@mvcr.cz

Obsah

1. Úvod*

1.1. Východiska pro vypracování Národního programu boje proti korupci*

1.2. Účel předkládané koncepce*

2. Analýza korupce jako společenského fenoménu*

2.1. Definice pojmu korupce*

2. 2. Formy korupce a oblasti jejího výskytu*

2.2.1. Korupce mezi funkcionáři ( úředníky) ve veřejném sektoru ( tzv. vnitřní korupce)*

2.2.2. Korupce veřejného sektoru*

2.2.3. Korupce v soukromém sektoru*

2.2.4. Politická korupce*

2.2.5. Vztah korupce k organizovanému zločinu*

2.2.6. Vztah korupce a praní špinavých peněz.*

2. 3. Společenské příčiny korupce*

2. 4. Společenské důsledky korupce*

2. 5. Východiska pro stanovení metod boje proti korupci*

3. Poznatky o výskytu korupce v ČR a o možnostech boje s ní*

3.1. Korupce z pohledu orgánů činných v trestním řízení*

3.1.1. Vývoj statistických ukazatelů u korupční trestné činnosti v letech 1993 - 1997*

3.1.2. Nejvýznamnější dosud odhalené případy korupčního jednání v ČR po roce 1989*

3.2. Sociologické poznatky o výskytu korupce v ČR*

3.3. Korupce v ČR v závěrech MMF a Světové banky*

3.4. Měření korupce metodou Transparency International a postavení ČR v žebříčku TI*

4. Současné zahraniční trendy v boji proti korupci a doporučení zahraničních institucí České republice, jak postupovat v boji s korupcí*

4.1. Aktivity mezinárodních organizací v boji proti korupci*

4.1.1. Aktivity a doporučení OSN*

4.1.2. Aktivity a doporučení OECD*

4.1.3. Aktivity a doporučení Rady Evropy (GMC)*

4.1.4. Aktivity a doporučení Evropské unie*

4.2. Doporučení expertů projektu OCTOPUS pro Českou republiku*

5. Analýza platné české právní úpravy související s efektivním postupem proti korupci*

5.1. Ústavněprávní základy a meze efektivního postupu proti korupci*

5.1.1. Ústavní omezení státních aktivit*

5.1.2. Ústavní omezení zásahů do soukromí*

5.1.4. Ústavní garance práva na informace*

5.1.5. Ústavní vymezení postavení představitelů zákonodárné moci , včetně překážek jejich trestněprávního postihu*

5.1.6. Ústavní postavení představitelů veřejné správy*

5.1.7. Ústavní vymezení působnosti státních orgánů podílejících se na boji s korupcí*

5.2. Obchodní ( občanské) právo*

5.2.1. Úprava v obchodním zákoníku*

5.2.2. Zákon o zadávání veřejných zakázek*

5.3. Pracovní právo*

5.3.1. Úprava v zákoníku práce*

5.3.2. Návrh zákona o státní službě*

5.3.3. Zákon o střetu zájmů*

5.4. Trestní právo hmotné*

5.4.1. Popis existující právní úpravy*

5.4.2. Problémy s aplikací u předpisů trestního práva hmotného vztahujících se ke korupci*

5.4.3. Probíhající změny právní úpravy*

5.4.4. Zahraniční srovnání úpravy hmotného práva trestního v oblasti korupce - srovnání ( exkurs)*

5.5. Trestní právo procesní a policejní právo*

5.5.1. Orgány podílející se na trestním řízení o korupčních trestných činech*

5.5.1.1. Soustava soudů*

5.5.1.2. Soustava státního zastupitelství*

5.5.1.3. Postavení složek PČR v trestním řízení a problémy s ním související*

5.5.2. Policejní metody odhalování korupce a související otázky*

5.5.2.1. Získávání informací od specializovaných institucí a problémy s tím související*

5.5.2.2. Překážky odhalování korupce vyplývající z úpravy trestního řízení a z nutnosti zajistit výkon práva na obhajobu*

5.5.2.3. Ochrana svědka*

5.5.2.4. Prostředky dokumentování trestné činnosti v oblasti úplatkářství*

5.5.2.4.1. Policejní agent*

5.5.2.4.2. Použití operativní techniky*

5.5.2.4.3. Počítačové zpracování databází obsahující osobní a jiná citlivá data formou tzv. rastrového pátrání.*

5.5.2.4.4. Použití důvěrníků policie *

5.5.2.4.5. Operativní kombinace *

5.6. Správní právo*

5.7. Finanční právo*

5.7.1. Vymezení finančních institucí a kontrolních orgánů ve finančním sektoru*

5.7.2. Závazky z oblasti finančního práva vyplývající ČR z Úmluvy o boji proti podplácení zahraničních veřejných činitelů v mezinárodních transakcích*

5.7.3. Financování politických stran a problémy s tím související*

5.7.4. Právní úprava nakládání se státním majetkem*

5.7.5. Finanční prokuratury*

5.7.6. Využití tzv. daňového řešení na majetek získaný neprokazatelným způsobem*

5.7.7. Zakotvení bezhotovostního platebního styku*

6. Shrnutí*

7. Harmonogram opatření v boji proti korupci*

8. Obsah*

1.1. Východiska pro vypracování Národního programu boje proti korupci

Vláda ČR schválila svým usnesením č. 673 ze dne 29. října 1997 aktualizaci Koncepce boje s organizovaným zločinem, doplněnou podrobným harmonogramem aktivit vlády na tomto poli.

V tomto kompaktním koncepčním materiálu vláda jako jeden ze závažných problémů zmínila nebezpečí průniku organizovaného zločinu do státní správy. Uložila proto Ministerstvu vnitra “navrhnout koncepci ofenzivních metod odhalování korupce pracovníků a funkcionářů veřejné správy”.

Nová vláda ČR vzešlá z parlamentních voleb v červnu 1998 si ve svém programovém prohlášení stanovila jako jednu ze svých priorit boj proti korupci. S ohledem na skutečnost, že úspěšné splnění takového předsevzetí vyžaduje koncepční přístup, rozhodl se ministr vnitra zpracovat ve spolupráci s dalšími resorty komplexní projekt Národního protikorupčního programu. V souvislosti s tímto východiskem rozšířili zpracovatelé okruh svého zájmu nad rámec původního zadání vlády ČR a omezeně se zabývali také korupcí v jiných společenských oblastech, než je státní, resp. veřejná správa, a také jinými aspekty boje proti ní, než je pouhé její odhalování.

Předložený materiál je jedním z komponentů projektu Čisté ruce vyhlášeného novou vládou České republiky. Současně je splněním závazku ČR z Předvstupního paktu o boji proti organizovanému zločinu,¹ který ukládá svým signatářům vypracovat národní program boje proti korupci.

Tvůrci programu při své práci vycházeli z následujících základních tezí:

•  Projevy korupce způsobují korozi občanských ctností a důvěry v právní stát. Demobilizují a demotivují široké vrstvy obyvatelstva.
•  Korupce ohrožuje hospodářskou soutěž a tím může i ohrozit stabilitu státu.
•  Korupce vytváří paralelní mocenské struktury, které nemají demokratický původ. Tím ohrožuje základní principy demokratického státu, neboť distribuce moci může jejich prostřednictvím probíhat na základě jiných než ústavních kritérií.
•  Korupce je nástrojem organizovaného zločinu k jeho etablování ve veřejné správě a ve společnosti.
•  Korupce destabilizuje instituce a sociální náklady tím, že redistribuuje bohatství a moc na bohaté a privilegované.
•  Korupce ohrožuje vlastnická práva, vládu práva a pohnutky k investování a tím ohrožuje samotný hospodářský a politický rozvoj.
•  Jediným možným řešením je nastoupení "ozdravné kúry", kterou musí absolvovat jak instituce státního aparátu, tak i veřejnost sama.

1.2. Účel předkládané koncepce

Účelem předkládané koncepce je určit charakter postupu v oblasti boje proti korupci a jeho cíle, dále stanovit základní metody a prostředky postupu v boji s korupcí a konečně navrhnout v souladu s předchozími kroky konkrétní realizační opatření v jednotlivých oblastech společenského života, určit jejich gestory, stanovit časový harmonogram a vymezit způsob kontroly jejich plnění.

***

2.1. Definice pojmu korupce

Korupce jako společenský fenomén existovala již ve starověku jako jedna z nejhorších a zároveň nejrozšířenějších forem chování, které poškozuje správu věcí veřejných, pokud se ho dopouštějí státní úředníci a veřejní zaměstnanci. Přestože s korupcí bojovala již společnost staré Mezopotámie ( Chammurabiho zákoník) či starého Říma ( leges ambituues), nedá se konstatovat, že by někdy tento boj byl definitivně úspěšný. Snaha o korupční formy jednání v zájmu snazšího dosahování cílů bez nutnosti dodržování pravidel je přirozenou součástí lidské povahy. Stejně tak je přirozeným aspektem lidského chování, není - li podrobeno vynutitelné povinnosti dodržovat ustanovení normativních systémů, snaha o maximalizaci zisku , a to i prostřednictvím svého postavení nebo funkce.

Přestože se korupce v historii lidstva objevovala vždy, zdá se, zřejmě z důvodu široké mediální prezentace, že v posledním desetiletí se její výskyt ve společnosti výrazně zvýšil. Vyšetřování "Mani Pulite" v Itálii je známé po celém světě, případ "Augusta" se v Belgii stále prošetřuje, ve Velké Británii byli členové parlamentu obviněni z přijímání peněz za dotazy v parlamentu, Španělskem krutě otřásla podezření zahrnující korupci, a také veřejnost zemí střední a východní Evropy má podle sociologických průzkumů za to, že korupce představuje jedno z nejvážnějších ohrožení demokratické reformy atd.

• Přesné vymezení pojmu korupce je nezbytným předpokladem pro přijetí protikorupčních opatření. Zejména z hlediska opatření by měla být korupce pojata co nejkomplexněji, aby nebyla opomenuta žádná její složka a žádná širší souvislost. Přílišné zúžení předmětu by mohlo vést k tomu, že případný úspěch v boji proti některé ze specifických forem korupce by mohl být zcela znehodnocen bujením jiných forem.

Podle sociologické literatury pojem korupce v širším slova smyslu zahrnuje veškeré chování veřejných osob, které se odchyluje od formálně stanovených povinností za účelem dosažení soukromého finančního nebo statusového zisku. Pojem korupce obecně zahrnuje jak úplatkářství, tak nepotismus a klientelismus (zvýhodňování na základě příbuzenských a přátelských vztahů, místo na základě zásluh).

Dle návrhu konvence OSN o postupu proti korupci se za korupční jednání považuje “nabídka, slib nebo předání jakékoli výhody v něčí prospěch jako nepřiměřené pohnutky pro výkon jeho povinností, a vyjednávání, požadavek, přijetí jakékoli takové výhody jako nepřiměřené pohnutky pro výkon nebo nevykonání povinností." Stejně definuje korupci také Rada OECD v doporučeních týkajících se uplácení při mezinárodních obchodních transakcích z roku 1994.

9. kongres OSN v Káhiře v roce 1995 definoval korupci jako “úplatkářství nebo jiné chování ve vztahu k osobám, jimž byla svěřena odpovědnost, které porušuje jejich povinnosti vyplývající z jejich postavení a směřuje k získání nepatřičných výhod jakéhokoli druhu pro ně samé nebo pro jiné”.²

Korupce tedy není jen úplatkářství a netýká se pouze veřejných činitelů nebo jiných držitelů veřejné moci či veřejného postavení.

• Zpracovatelé tohoto materiálu se soustředili zejména na korupci ve veřejném sektoru, protože její existenci může stát bránit nejúčinněji a protože je pro stabilitu státu a společnosti nejnebezpečnější. Korupci páchanou jedinci nesoucími zodpovědnost za chod čistě soukromého sektoru se zabývali zejména tehdy, pokud výsledky jejich práce úzce souvisejí s úkoly veřejnými nebo mají široký společenský dopad.

Základním definičním znakem korupce, který by neměl být opomíjen, je v tom, že se někdo zachová nepoctivě při plnění svých úkolů vyplývajících z jeho pozice.³

Dalším charakterizačním znakem korupce je, že při ní obvykle není personifikovaná oběť. Obětí je ve většině případech společnost jako taková. Absence oběti pak samozřejmě hraje roli při obtížném odhalování tohoto jevu.

2. 2. Formy korupce a oblasti jejího výskytu

Různé formy korupčního jednání můžeme definovat například podle druhu protislužeb a výhod, které může žadatel nabízet.⁴

Důležitým rozlišovacím kritériem mezi různými formami korupce je, zda v korupčním vztahu aktivněji vystupuje korumpující, který poskytuje (někdy i vnucuje) odměnu, aby získal neoprávněnou (či oprávněnou) výhodu, o kterou má zájem, nebo zdali je aktivita na straně korumpovaného. Ve druhém případě je důraz kladen na nositele výhody, který nabízí, že tuto výhodu za určitou odměnu poskytne nebo za její poskytnutí odměnu požaduje (příp. dokonce vynucuje). Případy, kdy osoba náležející k veřejnému sektoru takto zneužívá své pozice jsou obzvlášť zavrženíhodné.

Korumpující může poskytovat odměnu buď s očekáváním okamžitého, přesně vymezeného plnění, nebo ji poskytuje perspektivně s tím, že s určitým časovým odstupem získá nějaké výhody, buď v okamžiku platby přesně vymezené nebo pouze rámcově definované. Také korumpovaný může nabízet okamžité poskytnutí výhody nebo může přijmout odměnu za výhodu, která bude někdy v budoucnosti poskytnuta (a nemusí být ještě v okamžiku “platby” přesně definována).

Korupce se obvykle dělí na tzv. “velkou” a “malou”. Do první skupiny lze zařadit např. korupci týkající se zbrojních zakázek, veřejných staveb, dodávek průmyslových a dalších komplexních celků. Malá korupce se týká spíše každodenního života lidí (drobné úplatky ve službách a v souvislosti s rozhodováním orgánů státní správy a samosprávy).

• Protikorupční mechanismy nesmějí kontraproduktivně vyvolávat sociální napětí např. tím, že by byly účinné jen vůči tzv. malé korupci. Současně nelze v žádném případě budit dojem, že pouze velká korupce je nebezpečná a odsouzeníhodná. Naprosto nezbytné je také bojovat proti všem formám “korupční mytologie” ( viz poznámka 11) , která někdy vytváří pro skutečnou korupci živnou půdu.

2.2.1. Korupce mezi funkcionáři ( úředníky) ve veřejném sektoru    ( tzv. vnitřní korupce)

Jedná se o korupci ve vnitřním úředním styku. Porušování řádných rozhodovacích mechanismů zde obvykle vyvěrá z mechanismu vzájemných “kompromisů” mezi těmi, kdo disponují veřejnou mocí nebo veřejným postavením, k jejichž uzavírání však nejsou příslušní aktéři zmocněni.

• Řešením je účinná vnitřní kontrola a maximální transparentnost práce veřejného sektoru.

Podobně jako mezi úředníky existuje tato vnitřní ( vzájemná) korupce také mezi politiky , kde má různé podoby.⁵

2.2.2. Korupce veřejného sektoru

Při korupci pracovníků veřejné správy ( veřejných institucí) jde zejména o vydávání různých certifikátů (řidičských průkazů, povolení k pobytu, koncesí k provozování služeb apod.). Velice často jde o neoprávněné poskytování nejrůznějších informací, zejména tam, kde existuje zákonný nebo smluvní institut mlčenlivosti.⁶K vážným projevům korupčního jednání může dojít i v souvislosti s uskutečňováním veřejných soutěží. Zkorumpovaní státní úředníci mohou také ovlivňovat včasnost a věcnou správnost vydávaných rozhodnutí, osvědčení, posudků, stanovisek tak, aby některé právnické nebo fyzické osoby byly zvýhodněny oproti druhým. Dále mohou vydávat rozhodnutí na základě neúplných nebo nesprávných podkladů, nebo neodůvodněně upouštět od sankcí, případně je neoprávněně zmírňovat.

• Možnosti správního uvážení a volné úvahy správního úředníka proto nesmějí být příliš široké a tam, kde je to možné, musí být doprovázeny velmi podrobným popisem rozhodovacích myšlenkových procesů. Účelná je i zde transparentnost a efektivní vnitřní kontrola, doplněná ale i o kontrolu vnější .

U pracovníků státní správy se může vyskytnout i korupce při nakládání s majetkem ve státních podnicích, nebo i s majetkem státu v rámci soukromoprávních korporací.

Při korupci týkající se policie nebo zpravodajských služeb, soudů, státních zastupitelství a některých správních institucí ( např. finanční úřady, Komise pro cenné papíry, NBÚ) jde zejména o získávání informací (např. o chystaných akcích, o výsledcích vyšetřování) a zajištění bezpečnosti a beztrestnosti nezákonných operací.

V neposlední řadě jde u korupce i o kompromitování podplácených a tím jejich podřízení vlivu podplácejících. Cílem korupčního jednání tu je vybudování mocenské pozice (především vytvářením vztahů závislostí, které zabezpečí následné prosazování zájmů).

• Podmínkou nezkorumpovatelnosti osob zúčastňujících se na trestním nebo správním řízení je mimo jiné pěstování profesní hrdosti a sebevědomí. Jedním z dalších opatření je uskutečňování rotace vybraných (resp. nejvíc exponovaných) služebních funkcí.

2.2.3. Korupce v soukromém sektoru

Na nejjednodušší úrovni zahrnuje korupce v soukromém sektoru uplácení prostředníka při přidělování kontraktů. V této souvislosti je třeba postihnout ty oblasti, kde má korupce zvlášť závažné následky směrem k veřejnosti nebo ke stabilitě státu.

• Oblasti soukromého sektoru, na něž je třeba se v rámci ochrany před korupcí zaměřit a věnovat jim zvláštní pozornost, lze vymezit obecně jako všechny ty, v nichž stát uplatňuje zákonnými prostředky zvláštní výkon státního dozoru ( tedy kromě bank jde zejména o pojišťovny, penzijní fondy, stavební spořitelny, investiční fondy, investiční společnosti , ale také o stavebnictví, telekomunikace, energetiku, zdravotnictví ), a také ty, kde dochází k soukromoprávnímu nakládání se státním majetkem. Tyto oblasti je v budoucnu třeba velmi přesně specifikovat a jejich zvýšenou ochranu před korupcí vyjádřit také ve formě zvláštního zákona o ochraně veřejného zájmu, případně úpravami některých nyní existujících předpisů ( např. trestního zákona nebo zákona o střetu zájmů atd.)

Korupcí je však zasaženo i střední a drobné podnikání, kde je korupce také často běžnou součástí konkurenčního boje a nezřídka tak komplikuje působení tržních mechanismů. Korupce zasahuje i řadu dalších sfér života. Ve světě i u nás bylo zaznamenáno podplácení ve sportu, občas vyšlo najevo vynucování úplatku ze strany některých lékařů, v Itálii např. došlo k rozsáhlé korupci duchovních.

• Boj proti korupci proto nemůže být pouze záležitostí státních institucí, ale musí se stát celospolečenským zájmem. Velkou měrou k němu mohou přispět zájmové a profesní spolky a organizace a nevládní aktivity vyvěrající z občanské společnosti.

Novým problémem je korupce médií.

• Korupce médií je velkým nebezpečím pro každou demokratickou zemi a je jí třeba všemi prostředky bránit.

2.2.4. Politická korupce

Tato forma korupce obvykle zahrnuje nepatřičné vztahy mezi světem obchodu a politiky. Výhody mohou být politiky přijímány ne z osobní zištnosti, ale v zájmu politické strany. Politik však také může používat svého vlivu na proces vytváření rozhodnutí v politice nebo veřejné správě výměnou za finanční odměnu.

• Podobné jednání je třeba v rámci diskusí o politické kultuře jasně deklarovat jako vyslovenou zradu voličovy důvěry a podle toho ji i sankcionovat. V takovéto souvislosti je na všech politicích, aby při jakémkoli podezření z korupce jejich osoby neprodleně oznámili veřejnosti svoje stanovisko, a aby se do řádného vyřízení věci dočasně stáhli z politického života.

2.2.5. Vztah korupce k organizovanému zločinu

Organizovaný zločin používá korupci k pronikání do politických kruhů a státní správy. Korupce je jím prováděna ani ne tak pro vlastní efekt, jímž by bylo možné získat informaci nebo beztrestnost, ale pro ni samu - proto, aby příslušný úředník byl do něčeho zapleten, aby existovalo něco, co lze proti němu využít.

Korupce tak často souvisí s vydíráním. Vzhledem k tomu, že organizovaný zločin disponuje značnými finančními prostředky, nabývá korupce jím prováděná nekontrolovatelných rozměrů s nepředvídatelnými následky pro samu existenci civilizované společnosti.

2.2.6. Vztah korupce a praní špinavých peněz.

Je pravděpodobné, že dochází k průniku korupce a legalizace výnosů z trestné činnosti. Jde o průvodní jev transformačních změn v ekonomice, který je často způsobován i nedostatečnou mírou profesionality transformované státní správy, orgánů činných v trestním řízení, ale i velkého množství nově vzniklých bankovních, pojišťovacích a dalších podobných finančních institucí.

2. 3. Společenské příčiny korupce

Řešení řady společenských problémů vyžaduje zásadní zásahy státu a veřejné sféry do života společnosti. Při řešení těchto problémů vzrůstá význam státních i komunálních regulačních a kontrolních mechanismů. Nárůst nezbytných zásahů státu do ekonomiky současně vyvolává nárůst korupčního nebezpečí. I ve vyspělých státech se proto předpokládá, že v budoucnu může intenzita a rozsah korupce ještě vzrůst.

V obecnějším smyslu ovlivňuje možnosti výskytu korupce řada dalších sociokulturních, ekonomických a politických faktorů. Uveďme alespoň některé z nich:

• intenzita a hloubka společenských změn

Významné společenské změny jsou doprovázeny projevy sociální dezorganizace. Ty se projevují nejen v každodenním životě lidí, ale také v orgánech státní a veřejné správy.Příznivé podmínky pro korupci vznikaly v souvislosti s masovými přesuny vlastnictví spojenými s procesem privatizace a s restitucemi.

• kvalita státní správy

Ve státech, kde existuje silná, kvalifikovaná, výkonná, stabilizovaná a přitom málo početná byrokracie, požívající poměrně velké sociální autority a prestiže, s vysokým statutem a dobrým finančním zajištěním svých pracovníků, se korupci daří daleko méně, než ve státech se slabou, nestabilní, nekvalifikovanou, nekvalitní a příliš početnou státní správou, která má nízkou prestiž a autoritu a organizačně je špatně zajištěna. Nejsou-li úředníci hmotně stimulováni, nejsou-li navíc odměňováni ani podle kvality své práce, a je -li jejich práce špatně zorganizována, jsou častěji nakloněni k tomu, aby využili příznivých okolností a preferovali svůj osobní zájem před zájmem obecným.

• Jedním z nezbytných řešení je proto přijetí dlouho očekávané moderní úpravy státní, resp. veřejné služby se současným přijetím úpravy ochrany společnosti před neetickým jednáním osob ve veřejné službě pracujících ( např. formou novelizace trestního zákona nebo zákona o střetu zájmů).

• tradice

V zemích, kde je korupce považována za normální způsob chování a je tolerována, se poskytnutí úplatku automaticky očekává. Podplácející subjekt nemá často jinou volbu, chce -li dosáhnout svého cíle.

• Vláda proto bude podporovat širokou společenskou debatu o etických kritériích veřejného života, podporovat vědecké výzkumy a širokou mediální prezentací sporných kauz podporovat vytváření antikorupčního naladění společnosti.
• normy - včetně právních

Jednou z možností, jak korupční prostředí vzniká, je absolutní anomie v řadě oblastí společenského života. Chybí-li normy vůbec, považuje každý za normu to, co vyhovuje jemu. V tomto pojetí se může korupce jevit ne jako nežádoucí způsob chování, ale jako pozitivní postup, který vede ke společenskému úspěchu, či někdy i ke společenskému prospěchu. V zemích, kde je legislativa nekomplexní a nekonzistentní a vnitřně rozporná, a to zejména v otázkách majetkoprávního charakteru, se korupci daří zpravidla mnohem lépe, než ve státech s kvalitním a osvědčeným zákonodárstvím.

• Také právní základ nakládání s majetkem státu musí být v nejbližší době revidován a uveden do souladu s požadavky nové společenské reality.
• Obecně v rámci přípravy nových předpisů, příp. v rámci prověrky existujícího právního řádu musí být sledováno, zdali předpisy svojí konstrukcí nemohou nastolovat nebo umožňovat korupční prostředí, například v důsledku absence hrozby sankce, neexistence kontrolních mechanismů, přílišné vágností předpisů, přílišné koncentrace rozhodovací pravomoci bez možnosti nezávislé supervize, nebo v důsledku konstrukce procesů časově a věcně neadekvátních vyřizované věci.
• absence nebo nedůslednost kontroly

Postupy a chování zakotvené v právních předpisech musí být v právním státě spolehlivě dodržovány. Pokud tomu tak není, měly by neprodleně následovat účinné sankce uplatňované vůči těm, kdož se provinili. Ukazuje se však, že mechanismy kontroly jsou často buď nedostatečné nebo že jim není přiznáván adekvátní status. Velký význam má přístup lidí k zákonnosti. Mezi veřejností převládá přesvědčení o nevýhodnosti dodržování zákonů.

• Zcela nejzásadnějším úkolem vlády je proto činy přesvědčit voliče, že respektovat platný právní řád se vyplácí a že stát je schopen tento respekt případně i vynutit, a to relativně rychle a spravedlivě.
• míra objektivity a serióznosti hromadných sdělovacích prostředků i politické opozice, jakož i přehlednost financování politických stran

Sdělovací prostředky a politická opozice jsou jedním z nástrojů veřejné kontroly.

• Při působení médií a politické opozice musí být kladen velký důraz na podporu soutěživosti a musí být bráněno jejich monopolizaci, příp. oligarchizaci. Vláda se proto zavazuje všemi formami bránit ústavní demokratické zásady politické soutěže, stejně jako svobody slova.
• hodnotové orientace a morálka lidí

V souvislosti se společenskými změnami se výrazně zvyšuje vertikální sociální mobilita. Postavení v hierarchii společenského žebříčku je stále častěji závislé na materiálních kritériích. Není -li tomu účinně bráněno, mohou vést k jejich naplnění i nepoctivé praktiky. Také OSN vidí základ korupčního jednání v materialistickém pojetí úspěchu, kdy moc, peníze, postavení a okázalé chování hrají vedoucí úlohu. OSN ve svých materiálech ke korupci konstatuje, že “prostá lidská hrabivost” je velmi často hlavním faktorem přispívajícím ke korupci.⁷

• Vláda vyvine maximální úsilí, aby přesvědčila občany, že respektování etických a právních pravidel se i v ekonomické soutěži vyplácí a že naopak jejich nerespektování může být kontraproduktivní.

2. 4. Společenské důsledky korupce

Korupce škodí celé společnosti zejména tím, že poškozuje a ohrožuje demokratické formy vlády, chod státní a veřejné správy jako celku, řádný chod finančního hospodaření státu a obce, ohrožuje veřejný majetek. Korupce veřejných činitelů může narušit potenciální účinnost všech typů vládních programů. Korupce zásadním způsobem ohrožuje také ekonomickou stabilitu země, neboť míra jejího skutečného nebo i domnělého výskytu má prokazatelně přímý vliv na chování zejména zahraničních investorů.

Korupce může porušovat zásadu rovného a správného výkonu spravedlnosti. V té souvislosti je mimo jiné významný etnický aspekt korupčního jednání. Etnické ( ale i jiné minority) se mohou stát snadněji oběťmi korupce, nebo může s jejich vírou v nezbytnost korupčního jednání být účinně manipulováno.

Vlny korupce a finančních skandálů hrozí obrátit naruby celý etický systém společnosti a mají tak obecně demotivující účinek, zvláště tehdy, není -li umožněna společenská katarze rychlým a účinným potrestáním viníků.

2. 5. Východiska pro stanovení metod boje proti korupci

Řešení otázek korupce je podobné jako léčení nemoci. Efekt nemůže být dosažen pouze odstraněním jedné příčiny, ale musí být léčen celý konglomerát příčin zároveň. Těžiště aktuálního řešení problému korupce nemůže spočívat jen v oblasti trestního práva. Jeho úkolem je potrestat vinu - ta se však u korupce většinou neprokáže. Mezinárodní zkušenosti ukazují, že vyjde najevo pouze asi 1% všech případů korupčních jednání.

• Korupci lze nejefektivněji čelit kvalitní organizací všech mocenských a řídících struktur společnosti. Jde jednak o organizaci v obecném slova smyslu, protože jakákoliv nedostatečnost v jejím uspořádání umožňuje nekalá jednání, včetně korupčních. Tato sféra vyžaduje od společnosti jako celku, i od všech jejích složek především jasnou, dlouhodobě pojatou koncepci, z ní odvozenou organizační strukturu, v ní jednoznačně stanovený systém pravidel a určený způsob kontroly těchto pravidel, včetně jasně formulovaných a striktně dodržovaných sankcí. V rámci našeho právního řádu je nutné řešit tuto problematiku pří přípravě zákonné úpravy státní služby,  ochrany veřejného zájmu a reformy veřejné správy a⁸ jednak v rámci desítek organizačních norem navazujících a souvisejících.To je věcí všech veřejně působících institucí.
• Jedním z hlavních předpokladů úspěšného boje proti korupci je kvalitní personální práce. Významnou roli můsí sehrát i veřejná kontrola realizovaná volenými představiteli veřejnosti a sdělovacími prostředky. Ta by se měla zaměřit hlavně na to, aby ze zjištěných případů byly vyvozeny důsledky a na vytvoření negativních postojů veřejnosti k provinivším se jednotlivcům, firmám, institucím.

Ve světě je dále kladen značný důraz na výchovu pracovníků státní správy, samosprávy i veřejného sektoru, kterých by se mohla korupce týkat. Jsou vypracovávány různé morální kodexy, je apelováno na morální kvality úředníků. U nás se někdy zpochybňovalo, že by tento postup přinesl nějaký výrazný efekt.

• Etická doporučení ( ať kodifikovaná nebo jen diskutovaná) musí být napříště naprosto nezbytnou součástí protikorupčního úsilí.

Pro vytvoření podmínek pro boj s korupcí je nutné,aby existoval ucelený a vzájemně provázaný systém funkčních institucí na něm se podílejících.

• Dosavadní postavení některých státních orgánů musí být v budoucnu v zájmu zefektivnění postupu proti korupci přehodnoceno, případně dosavadní systém státních institucí musí být obohacen o nové prvky. Vznik jednotlivých nových institucí musí být vždy pečlivě uvážen, a to jednak s přihlédnutím ke vzniku nových korupčních nebezpečí a jednak s ohledem na ekonomickou návratnost vložených prostředků.
• Instituce zabývající se odhalováním trestné činnosti korupčního charakteru musejí získat taková oprávnění, aby při současném zachování základních lidských práv a svobod mohly dokumentovat jednotlivé případy a následně zajistit i potrestání viníků. V rámci těchto institucí musejí být odstraněny zbytečné a neopodstatněné byrokratické překážky činnosti a musí být alespoň otevřena diskuse o umožnění jejich vzájemné daleko vyšší komunikace.

3. Poznatky o výskytu korupce v ČR
a o možnostech boje s ní

Problém korupce je z hlediska empirického postižení jejího výskytu metodologicky obtížný, což je patrné za statistiky kriminality. Přestože ve společnosti je všeobecná znalost rozšířenosti korupce, doložených trestných činů korupce je minimálně. Poměr latentní a odhalené kriminality je u korupce mimořádný ve prospěch latentní, což ostatně platí po celém světě ( viz str. 15).

Existují v zásadě dva prameny, jak získávat informace o korupci:

1. úřední kriminální statistiky a poznatky orgánů činných v trestním řízení ,

3.1.1. Vývoj statistických ukazatelů u korupční trestné činnosti v letech 1993 - 1997

Dle poznatků specializované Služby pro odhalování korupce a závažné hospodářské trestné činnosti v podstatě do roku 1997 roste četnost rozpracovaných případů s podezřením na korupční jednání, včetně případů, kdy byl dopaden pachatel. Převážná většina těchto případů s podezřením na korupční jednání (cca 90%) se vztahovala k nejčastěji evidovaným formám úplatkářství (eventuelně zneužívání pravomoci veřejného činitele, zneužívání informací v obchodním styku, porušování povinností při správě cizího majetku), které neměly významnější celospolečenské souvislosti.

Od začátku roku  1996 však dochází k postupnému přelomu, kdy se hlavní těžiště jednotlivých forem korupčního jednání postupně přesouvá do oblasti využívání korupce organizovanými zločineckými strukturami. Zároveň stoupá latence této trestné činnosti i její společenská nebezpečnost.

Ze soudních statistik vyplývá, že za trestný čin přijímání úplatku dle § 160 TZ bylo v roce 1993 stíháno 35 osob, obžalováno 27 osob a 6 osob odsouzeno za prokázaných 11 skutků. Počty stíhaných, obžalovaných a odsouzených osob pak od roku 1994 do roku 1996 rostly. V roce 1996 tak počet stíhaných osob činil již 82 osob. Obžalovaných osob bylo 65 a odsouzených 24 za celkem 44 skutků. Výskyt této formy trestné činnosti se tedy v tomto období více než zdvojnásobil. V roce 1997 se počet stíhaných a obžalovaných osob výrazně snížil a klesl na úroveň roku 1993 (stíháno 34, obžalováno 29 osob). Počet odsouzených osob vzrostl (vzhledem k dobíhajícímu řízení o skutcích z minulých let) na 34 osob za celkem 41 skutků.

Za trestný čin podplácení dle § 161 TZ bylo v roce 1993 stíháno 135 osob, obžalováno 108 osob a odsouzeno 47 osob za 64 skutků. Také u tohoto trestného činu v dalších letech počet těchto trestných činů vzrostl a v roce 1995 činil počet stíhaných osob 211, počet obžalovaných 177 osob a počet odsouzených 88 za 123 skutků. Od roku 1996 počty stíhaných a obžalovaných klesají a v roce 1997 dosahují úrovně jen o něco vyšší než v roce 1993 (146 stíhaných, 122 obžalovaných). Počet odsouzených se zvýšil a činil 98 osob za 138 skutků, což opět souvisí s dobíhajícím řízení o trestných činech z minulých let.

Za trestný čin nepřímého úplatkářství dle § 162 TZ bylo v roce 1993 stíháno 5 osob a obžalovány 2 osoby. V následujících letech tyto počty stagnovaly a k nárůstu došlo až v roce 1996. Za celou dobu 1993 až 1997 však nedošlo ani k jednomu odsouzení za tento trestný čin.

Za trestný čin porušování povinnosti při správě cizího majetku⁹ dle § 255 trestního zákona bylo v roce 1993 stíháno 41 osob, obžalováno 16 osob a odsouzeno 6 osob za 8 skutků. V příštích letech se tyto počty postupně zvyšovaly a v roce 1997 dosáhly 207 stíhaných, 152 obžalovaných a 30 odsouzených za 41 skutků.

Za trestný čin zneužívání pravomocí veřejného činitele dle § 158 TZ bylo v roce 1993 stíháno 94 osob, obžalováno 70 osob a odsouzeno 18 osob za 21 skutků. Již v následujícím roce tyto počty prudce vzrostly na 265 osob stíhaných, 205 osob obžalovaných a 86 odsouzených za 106 skutků. V roce 1997 bylo za tento trestný čin stíháno 306 osob, 220 osob obžalováno a 69 odsouzeno za 107 skutků.

Za trestný čin zneužívání informací v obchodním styku dle § 128 trestního zákona bylo v roce 1993 stíháno 5 osob a 3 osoby obžalovány. V roce 1995 bylo za tento trestný čin 27 osob stíhaných , 7 obžalovaných. V roce 1997 byl počet stíhaných osob 19 a šest osob bylo obžalováno. Pouze dvě osoby však dosud za tento trestný čin byly odsouzeny, a to v roce 1996.

Policejní služba pro odhalování korupce a závažné hospodářské trestné činnosti v roce 1997 zadokumentovala 11 případů zneužívání pravomoci veřejného činitele dle § 158, 8 případů zneužívání informací v obchodním styku dle § 128 a 23 případů porušování povinností při správě cizího majetku dle § 255 .

Dle poznatků orgánů činných v trestním řízení je hlavní oblastí zájmu korupčního jednání ovlivňování státního orgánu při získávání státních zakázek, ovlivňování státního orgánu v souvislosti se získáním výhod v návaznosti na vyhlášenou veřejnou soutěž a ovlivňování státních orgánů v souvislosti s jednorázovými požadavky obvykle v souvislosti se správním řízením. V procesu odhalování korupčního jednání se podle názoru specializované služby pro odhalování korupce doposud nepodařilo plně postihovat veškeré formy korupčního jednání.I poznatky policie tak dokumentují vysokou latenci u tohoto typu trestné činnosti.

3.1.2. Nejvýznamnější dosud odhalené případy korupčního jednání v ČR po roce 1989

V roce 1991 byl vyšetřován případ obviněného Ing. Jana Krále, který nabídl tehdejšímu předsedovi vlády Pithartovi úplatek ve výši kolem 1 milionu korun za prosazování zájmu Agrobanky Praha, v níž působil ve funkci generálního ředitele, zejména za ovlivnění rozhodnutí vlády o přenechání objektu bývalého KNV Středočeského kraje Agrobance Praha. Byl uznán vinným z trestného činu podplácení podle § 161 odst. 1 tr. zákona.

V letech 1994 a 1995 byl vyšetřován případ RNDr. Jaroslava Líznera, který jako úředník Ministerstva financí ČR a současně ředitel Centra kupónové privatizace a Střediska cenných papírů zneužil svého postavení a přislíbil obstarání akcií ve II. vlně kupónové privatizace za úplatek 8.,33 milionu Kč. Byl uznán vinným z trestných činů zneužívání pravomoci veřejného činitele a přijímání úplatku podle § 158 odst. 1 písm c), odst. 2 písm a) a §160 odst. 2, 3 tr. zákona.

Podle informací z krajských úřadů vyšetřování nebyly v letech 1993 - 1998 obvykle vyšetřovány závažnější případy korupce, ale zpravidla jen drobného podplácení ve veřejné správě. I takové případy však mohou vytvářet ve společnosti názor o výrazném rozšíření korupčního jednání. V Praze byly vyšetřovány nejčastěji případy podplácení policistů, úplatkářství při privatizaci podniků a při získávání státních zakázek, v Západočeském kraji byly vyšetřovány případy úplatkářství celníků, pracovníků Inspektorátu bezpečnosti práce i členů privatizační komise, ve Východočeském kraji bylo vyšetřováno několik případů korupce policistů i úředníků státní správy a v Severomoravském kraji dva případy přijímání úplatků policisty nebo celníky, která však nebyla potvrzena.

3.2. Sociologické poznatky o výskytu korupce v ČR

V průběhu roku 1997 a 1998 probíhal na zakázku Ministerstva vnitra průzkum agentury GfK¹⁰ zaměřený na existenci “korupčního klimatu” v ČR.

Výzkum se zaměřil na zjišťování přítomnosti norem korupčního chování, respektování těchto norem v postojích ke korupci a výskyt korupčního chování.

Většina respondentů tohoto výzkumu připustila, že obyvatelé ČR často jednají pod vlivem korupční morálky a že tento druh jednání má zde už dlouhou tradici. Některé korupční normy a praktiky se dokonce tak vžily, že ve veřejnosti ani nejsou s korupcí dávány do souvislosti. Např. dát “menší pozornost” (květiny, láhev alkoholu) považuje za úplatek jen 18% populace. Většina (72%) tento případ posuzuje spíše jako výraz slušnosti než touhy po neoprávněné výhodě.

Ve společnosti je obecně přijímán názor, že nikoli formální nárok nebo nabízená kvalita, ale korupční pravidla hry rozhodují o úspěšnosti počínání různých kategorií obyvatelstva našeho státu. Občané ČR jsou tedy ve své většině přesvědčeni, že nezáleží na schopnostech ani na tom, co se říká v zákonech, ale především na ochotě a dovednosti podplácet nebo se nechat uplatit.

S platností korupčních norem chování má za poslední tři roky osobní zkušenost přibližně čtvrtina populace ČR ( tj. čtvrtina populace buď úplatek dala nebo dostala).

Vlastní zkušenost s dáváním úplatků mělo během minulých tří let 22% respondentů, 26% se za tuto dobu dostalo do situace, kdy se úplatek od nich očekával a 40% osobně zná někoho, kdo za posledních dvanáct měsíců úplatek dal. Tato data zjevně nekorespondují s poměrně nízkými počty stíhané a žalované korupční trestné činnosti v letech 1993 až 1997 a dokumentují tak výraznou latenci tohoto typu trestné činnosti.

Ve styku se státními úředníky byl v posledních 3 letech očekáván alespoň jednou úplatek podle názoru 47,4% dotázaných z Prahy (u 30,8% dokonce vícekrát). Podle vyjádření respondentů je na tom tedy nejhůře co se týče očekávání úplatku Praha, dále střední Čechy (úplatek očekáván od 37,1%) a Severní Čechy (od 33,2%). Nejlépe jsou na tom jižní Morava (20,2%), severní Morava (23,5%) a východní Čechy (20,5%).

Nejvíce respondentů dalo alespoň jednou úplatek státnímu úředníkovi v posledních třech letech v Praze (40,4%), v severních Čechách (31,7%) a středních Čechách (28,0%). Nejméně naopak dávají úplatky obyvatelé východočeského regionu (12,3%), západočeského regionu (13,4%) a na jižní Moravě (18,2%).

Obyvatelé ČR přitom v drtivé většině deklarují negativní vztah ke korupčnímu klimatu a neprojevují sklon k respektování korupčních pravidel chování. Většina respondentů deklarovala obavy z korupce, které signalizují jejich antikorupční naladění (61% si nemyslí, že problém korupce novináři zbytečně nafukují, aby měli o čem psát, 62% soudí, že korupce u nás dospěla do takového stádia, kdy ohrožuje morální základy společnosti, 86% spojuje korupci s poškozováním ekonomiky a 70% odmítá rezignovat na řešení problému korupce).

V České republice je korupce veřejných činitelů (ve smyslu veřejně činných osob) považována spíše za běžnou než výjimečnou záležitost. Většina obyvatel není přesvědčena, že žije v nekorupčním institucionálním prostředí. Naopak převažuje názor, že většina anebo alespoň značná část různých kategorií veřejných činitelů je zkorumpovaná.

V České republice tedy podle průzkumu v širokém rozsahu platí korupční normy chování. Lidé se k nim na veřejnosti příliš nehlásí, ale na druhé straně mají s korupcí tolik zkušeností, že ji považují za běžný fenomén současného dění.

Z časového hlediska vidí respondenti vývoj rozsahu korupce spíše pesimisticky, a to jak při pohledu zpět do nedávné minulosti, tak i v krátkodobé perspektivě. Před devíti lety považovalo úplatky za životní nezbytnosti jen 8% obyvatelstva ČSSR. V současnosti se jejich podíl v ČR zvýšil na 22%. V populaci ČR se tedy časem stále více šíří pocit nezbytnosti korupčního chování.

Časové srovnání dat přináší však i jedno paradoxní zjištění: Podíl vlastního deklarovaného korupčního chování obyvatelstva v jednotlivých oblastech po roce 1989 většinou značně poklesl. Lidé tedy na jedné straně tvrdí, že dávají úplatky daleko méně než před 1989 a na druhé straně jsou přesvědčeni, že úplatky se stávají nezbytností.

Podle výzkumu lidé připouštějí, že sami poskytují výrazně méně úplatků než dříve, ale zároveň se mezi nimi šíří pocit, že korupce roste.

Jak totiž vyplývá z výsledků výzkumu, obyvatelstvo ČR rozlišuje mezi “každodenní mikrokorupcí” běžného člověka (kterou neodsuzuje) a velkou korupcí soukromých firem a politických stran ( kterou dokresluje některými prvky tzv. korupční mytologie)¹¹. Většina populace nepovažuje za korupci poskytování různých “dárků” u lékaře nebo ve škole, atd. Na druhé straně je jako korupční chování veřejností téměř všeobecně definováno poskytování jakýchkoli sponzorských darů politickým stranám nebo nabízení provizí obchodním partnerům.

• Existující “korupční klima” ve společnosti, včetně rozlišení na různě akceptované formy korupčního jednání, je třeba při přípravě opatření proti korupci zohlednit. Vláda si uvědomuje, že v tomto směru jde v první řadě o obnovu důvěry občanů ke státním institucím. Teprve pak mohou státní instituce účinně naléhat na přehodnocení některých negativních pseudoetických přístupů ve společnosti.

Politickou zodpovědnost za rozšíření korupce v očích obyvatelstva samozřejmě nese vláda. Osm z deseti obyvatel ČR přitom nedokázala minulá vláda přesvědčit o tom, že má skutečný zájem postihovat korupci. Ti, kteří ve státní správě úplatky berou, nepředstavují v očích veřejnosti výjimky a převažuje názor, že jsou to oni, kdo si úplatky vyžadují a občany vydírají.

Výsledky výzkumu ukazují, že česká veřejnost registruje souvislost mezi sociálními rozdíly a korupcí. Podle 69% respondentů bohatí dávají úplatky proto, aby ještě více zbohatli a chudí proto, aby přežili. Společenskou averzi vůči korupci si nejméně uvědomuje právě ta skupina lidí, která je korupčně nejvíce favorizovaná (je nejvíce vystavena tlaku korupčních nabídek a má nejvíce osobních zkušeností s dáváním úplatků).

Většina obyvatel se nechce smířit s přetrváváním korupce a požaduje přijetí odpovídajících opatření. Mezi nejčastěji uváděné způsoby řešení problému korupce patří tyto:

• zpřísnit tresty za korupci (95 % respondentů)
• zvýšit pravomoci policie a kontrolních orgánů ( 77 % respondentů) ,
• zavést povinnost poskytovat informace o státních zakázkách (77% respondentů) ,
• umožnit přístup veřejnosti na různé konkursy a výběrová řízení (79 %) ,
• vytvořit občanská sdružení, na která by se mohli občané obrátit ( 68%) ,
• vyměnit úředníky na ministerstvech (61 %) .

Naopak velmi malou podporu ( jen 30 %) získalo mezi respondenty tvrzení, že je třeba státním zaměstnancům zvýšit platy, aby si více vážili svého zaměstnání.

Pro většinu navrhovaných řešení je typické, že je má uskutečňovat především stát. Česká veřejnost, i když není k problému indiferentní, se ve vztahu k jeho řešení jeví jako příliš pasivní. Většina (69%) se domnívá, že svým chováním nemůže řešení korupce nijak ovlivnit. Ochotu aktivně pomáhat postihovat případy korupce deklarovalo jen 22% respondentů.

• Průzkumy a vědecké analýzy fenoménu korupce je třeba napříště všestranně podporovat a jejich výsledky maximální možnou měrou medializovat.

3.3. Korupce v ČR v závěrech MMF a Světové banky

Další způsob získávání informací o korupci prezentovaly v roce 1998 Mezinárodní měnový fond a Světová banka.

Index korupce je těmito institucemi měřen podle intenzity času, který stráví manažeři firem se státními úředníky. Čím více času, tím vyšší je dle tvůrců tohoto indexu možnost korupce. Jak vyplývá z přehledu Světového ekonomického fóra o globální konkurenceschopnosti za rok 1997, je  ČR na stejné úrovni jako Maďarsko a Polsko. Nachází se přitom asi v polovině žebříčku 59 sledovaných zemí světa. Závěry MMF a Světové banky jsou v souladu s poznatky z mezinárodního výzkumu prezentovanými na konferenci Evropské unie v roce 1994 na Maltě. Z 54 vybraných zemí byly jako nejčistší uvedeny Nový Zéland, Dánsko, Švédsko, Finsko, Kanada a Norsko. Naproti tomu nejvyšší korupce byla naměřena v Nigérii, Pákistánu, Keni, Bangladéši, Číně. ČR byla uvedena na 25. místě, asi na stejné úrovni s Polskem.

Instituce jako MMF a Světová banka se zaměřují při monitoringu korupce dále na frekvenci úplatků, neplacení daní, byrokracii na soudech a úřadech, vývoj korupce v čase, ztrátu investic díky korupci ( tzv. cenu korupce), byrokratické překážky v podnikání, absenci zákonů, apod.

3.4. Měření korupce metodou Transparency International a postavení ČR v žebříčku TI

Index organizace Transparency International¹² je odhadem míry korupce, jak ji vidí podnikatelé, analytici a široká veřejnost. Aby mohl být stát uveden na seznamu TI-indexu, je nutné, aby byly k dispozici alespoň čtyři zdroje takovýchto výzkumů. Tímto způsobem bylo možné sestavit tabulku indexů pro 52 zemí v roce 1997. Česká republika byla zařazena do tabulky TI-indexu v letech 1996 a 1997. V roce 1996 byla na 25. místě s indexem 5,37 ( nejlepší je index 10, nejhorší 0). V roce 1997 se její index zhoršil - ČR byla na 27. místě s indexem 5,20. TI upozorňuje na to, že index neznamená, že jeden stát je více zkorumpovaný než druhý, ale jak zmíněné subjekty po celém světě vnímají míru korupce v různých zemích. Stejně tak i v České republice snížení indexu v roce 1997 nevypovídá o jednoznačném nárůstu korupce oproti roku 1996, ale jde o zvýšení jejího vnímání, což může být dáno např. větší publicitou. Výsledky výzkumu TI zhruba odpovídají uvedeným poznatkům Světové banky,  MMF a Evropské unie.

• Činnosti Transparency International a podobných organizací je třeba věnovat maximální pozornost a s touto a podobnými organizacemi spolupracovat, zúčastňovat se jimi pořádaných akcí a jejich činnost maximálně podporovat.

4.1. Aktivity mezinárodních organizací v boji proti korupci

Současná globalizace světa s sebou přináší také globalizaci kriminality , a tedy i korupce. Kromě toho, v nových demokraciích existuje korupce často v jiných formách, které tradiční demokracie neznají. Z toho vyplývá nutnost mezinárodní spolupráce. Ta probíhá zejména na úrovni jednotlivých mezinárodních a nadnárodních organizací.

• Právní instrumenty přijaté na mezinárodním fóru je třeba sledovat, přistupovat k nim a promítat je do našeho právního řádu. Je to jedna ze zásadních podmínek pro úspěšnou integraci země do nadnárodních struktur.

4.1.1. Aktivity a doporučení OSN

Valné shromáždění OSN se poprvé zabývalo problematikou podvodných praktik vyskytujících se v mezinárodních obchodních transakcích ve své rezoluci č. 3514 z roku 1975.

K nejvýznamnějším konferencím, jež se věnovaly tématice korupce, patřila konference pořádaná OSN v Haagu v prosinci 1989, dále 8. kongres OSN o prevenci kriminality a zacházení s pachateli, který se konal v roce 1990 na Kubě a na němž byla přijata zvláštní rezoluce “Korupce ve státních orgánech” a 9. kongres v Káhiře v roce 1995, který velkou část své práce věnoval otázkám korupce, a sedm mezinárodních protikorupčních konferencí obvykle organizovaných ve dvouletých intervalech.

OSN doporučila vypracování kodexů chování, vydání pravidel pro provádění auditu, přijetí administrativních opatření a zřízení nezávislých institucí pro prevenci a kontrolu korupce. Za zvlášť významné považuje OSN vypracování návrhu mezinárodních pravidel chování veřejných činitelů.

4.1.2. Aktivity a doporučení OECD

OECD doplnila nová doporučení v roce 1997, a na jejich základě byla přijata Úmluva o boji proti podplácení zahraničních veřejných činitelů v mezinárodních podnikatelských transakcích¹³. Tato Úmluva se zabývá potřebnými opatřeními, která je nutno na mezinárodní úrovni učinit, aby bylo trestným činem jednání jakékoli osoby, která nabídne, slíbí nebo dá peněžitý nebo jiný prospěch zahraničnímu veřejnému činiteli. Státy se zejména zavazují, aby trestaly podplácení zahraničních činitelů účinnými, přiměřenými a odrazujícími sankcemi, které budou srovnatelné s těmi, které jsou uplatňovány při podplácení vlastních veřejných činitelů, a aby rovněž právnické osoby podléhaly stejně účinným sankcím jako osoby fyzické. Každá smluvní strana má určit podplácení svého vlastního veřejného činitele jako trestný čin, který předchází pro účely použití legislativy týkající se praní peněz. Další opatření souvisejí s úpravou veřejných zakázek, účetnictví a postavení auditorů.

4.1.3. Aktivity a doporučení Rady Evropy (GMC)

V rámci Rady Evropy vyvíjí aktivitu zaměřenou na potírání korupce GMC, Multidisciplinární výbor pro korupci, který ve své zprávě z roku 1994 konstatuje, že opatření k paralyzování korupce ve veřejných službách mohou být rozdělena na několik typů:

1. ústavní garance na ochranu justice a veřejné správy na všech úrovních proti nevhodnému nátlaku ze strany parlamentu nebo vlády,
2. otevřené zveřejnění pomoci politickým stranám, zveřejnění vlastnictví volených představitelů a zveřejněním jejich působení mimo veřejný mandát. Tam, kde je soukromé financování politických stran povoleno, je z hlediska boje proti korupci naprosto nutná transparentnost, a to na obou stranách - u příjemců i u dárců.
3. vypracování zákonů na udělování veřejných zakázek a na praní peněz,
4. opatření trestního zákona proti úplatkům a jiným formám korupce,
5. zákony na obchodní účty a jejich revizi,
6. účinná kontrola státní správy,
7. fiskální kontrola zdaňování veřejných činitelů,
8. vypracování a používání příručky, která má sloužit jako průvodce prevencí úplatků,a hledání dalších obdobných opatření s pozitivním zaměřením
9. vedení politiků a vyšších veřejných zaměstnanců k tomu, že musí být vzorem bezúhonnosti, nestrannosti a poctivosti, a zaměřit se na stimulaci osobní odpovědnosti a spolehlivosti úředníků státní správy, zejména zohlednit zvláštní statut státní služby a věnovat zvláštní pozornost vedoucí garnituře ve státní správě a členům vlády, kteří mohou ale nemusí být zároveň volenými zástupci. V té souvislosti se doporučuje zakládat registry zájmů a publikovat příjmy a majetek volených zástupců a členů vlád, a případně vyšších úředníků státní správy.
10. nejdůležitější ve všech demokratických státech je, že případy zneužití úřadu, zvláště úplatkářství by měly být zveřejněny pro všechny odpovědné činitele, politické strany i sdělovací prostředky. Nezbytné je také zabezpečit konfiskaci plodů korupce a praktickým příkladem i mediálně přesvědčovat veřejnost, že tento druh trestné činnosti se nevyplácí

GMC dále doporučil vypracování Kodexu etického chování. Na této deklarativní normě v rámci etického normativního systému pracuje nyní tým Rady Evropy.¹⁴

• O etickém kodexu musí být zahájena diskuse i v rámci českého veřejného sektoru. Kodexy chování vyplní mezeru mezi často abstraktními právními opatřeními týkajícími se zásad chování na jedné straně a požadavkem vodítka v početných obtížných situacích v každodenním životě zaměstnance na straně druhé. Tyto kodexy cti by mohly být vytvářeny zezdola odborovými nebo zájmovými zaměstnaneckými organizacemi. Byly by účinným nástrojem k vyvolání diskuse o povaze a charakteru eticky nevhodného chování a jen iniciace takové diskuse by sama o sobě byla velice významná. Kodexy chování mohou mít důležitý signální efekt jak pro veřejnost, tak pro všechny, u kterých se dá očekávat přijímání úplatků či pokusy uplácet zaměstnanou osobu. Kodex může dle doporučení GMC být také součástí pracovní smlouvy, a v takovém případě může být zaměstnancem podepsán. Po podepsání může jakékoli rozporné chování být kvalifikováno jako případ porušení smlouvy.

K dalším doporučením GMC patří maximální transparentnost v pravidlech pro veřejné zakázky. Jakýkoli dodavatel , který byl rozhodnutím soudu usvědčen z trestného činu, který má vztah k jeho profesionální integritě, by měl být z procesu veřejné soutěže vyloučen (podrobněji v kapitole 5.2.2). Stím také souvisí požadavek, aby osoby, které uplácely nebo se pokusily uplatit úředníky státní správy, se již nadále nemohly účastnit procesů veřejného řízení , provozování určitých povolání jako je například post právníka, notáře, účetního auditora atd.

GMC v roce 1994¹⁵ členským zemím Rady Evropy dále navrhl:

• pořádat setkání národních orgánů odpovědných za boj proti korupci za účelem výměny zkušeností a vytvoření mezinárodní spolupráce. Tato setkání by měla být pořádána v pravidelných intervalech.
• rozšiřovat školení úředníků, kteří se podílejí na boji proti korupci, zejména ve střední a východní Evropě
• zajistit odpovídající koordinaci a spolupráci s mezinárodními organizacemi, zejména s OECD, Organizací spojených národů a Evropskou unií, stejně jako s nevládními organizacemi jako je mezinárodní obchodní komora, Transparency International a International Bar Association
• zajistit, aby informace shromažd'ované daňovými nebo vyšetřovacími úřady mohly být předávány dále odpovídajícím orgánům v zahraničí, za předpokladu zákazu používání informací pro jiné účely než pro ty, pro něž byly předány
• v určitých situacích zajistit úředníkům státní správy, případně jejich blízkým ochranu proti osobám, které se je snaží zkorumpovat nebo vydírat
• bránit eliminaci novinářské svobody prostřednictvím ovládnutí mediálního trhu monopolními průmyslovými podniky
• zvážit zavedení zvláštních vyšetřovacích technik či pravomocí, včetně odposlouchávání telefonů, použítí nasazených agentů atd., a nových nezávislých zvláštních orgánů, nebo jmenování zvláštních, nezávislých prokurátorů, či založení specializovaných orgánů v rámci již existujících struktur, jako například v rámci policie, státního zastupitelství nebo na meziresortní úrovni a zajistit policii přístup k finančním záznamům, obchodním dokumentům či informacím v držení finančních institucí
• zvážit myšlenku zavedení povinnosti hlásit podezřelé transakce i s ohledem na trestné činy korupce, jak je tomu již u některých případů trestných činů podvodu a praní špinavých peněz
• zavést programy zvláštní ochrany svědků
• zavést existenci systémů ohlašování korupčního jednání, jinak, včetně pravidel zachování důvěrnosti informací ( tzv. “horkých linek" pro osoby odhalující tyto trestné činy).

4.1.4. Aktivity a doporučení Evropské unie

Důležitou práci týkající se zejména podvodů a korupce v souvislosti s finančními zájmy Evropského společenství provádí tzv. UCLAF (koordinační oddělení pro boj proti podvodům). UCLAF je Komisi EU odpovědný za všechny aspekty boje proti trestné činnosti postihující rozpočet Společenství a provádí také vyšetřování této činnosti.

Pokud jde o závěry Evropské unie v rámci boji proti korupci, v květnu 1997 byla v Bruselu podepsána Konvence o boji proti korupci úředníků společenství a národních států. Vychází z právních instrumentů, které Evropská rada přijala již v rámci třetího pilíře v souvislosti s bojem proti podvodům a korupci.¹⁶ Konvence se netýká korupčního jednání jen na úrovni úředníků Společenství a členských států, kdy dochází k poškození finančních zájmů Společenství, ale i těch případů, kdy se škody týkají pouze členských států a rozpočet Společenství zůstane nedotknut. Konvence je prvním legálním nástrojem přijatým na mezinárodní úrovni, který stanovuje uplácení v zahraničí trestným činem.

Úmluva zavazuje členské státy k přijetí nezbytných opatření k ustanovení jak aktivního tak pasivního korupčního jednání trestným činem na národní úrovni, tak jak je definováno v Úmluvě.

Co se týče trestů, Úmluva stanovuje každému členskému státu přijetí “nezbytných opatření pro zajištění efektivního, proporcionálního a odrazujícího trestního postihu za zmíněnou činnost, včetně, alespoň ve vážných případech, postihu odnětí svobody.

Úmluva také obsahuje ustanovení o trestní zodpovědnosti předních představitelů - podnikatelů, určení soudní autority, která má jurisdikci nad trestnými činy, které byly spáchány, extradici a žalobu, aplikaci pravidla “ne bis in idem” (podle něhož nemůže být jedinec souzen dvakrát za totéž).

4.2. Doporučení expertů projektu OCTOPUS pro Českou republiku

V březnu 1998 experti působící v rámci společného projektu Komise Evropské unie a Rady Evropy nazvaného Octopus vypracovali zprávu o stavu korupce a organizovaného zločinu v České republice s doporučeními a návrhy na opatření. Experti zdůrazňují, že je třeba:

1. uzavíráním dohod zlepšovat spolupráci mezi policií a správními orgány a mezi policií a zpravodajskými službami a zřídit zvláštní útvary v rámci státního zastupitelství na zlepšení vyšetřování a stíhání případů organizovaného zločinu
2. zlepšit kriminologický výzkum této problematiky
3. zpracovat pragmatické postupy ve věcech morálky. Tyto postupy třeba zaměřit na zamezování příslušným problémům a nikoli na jejich radikální řešení. Bránit se moralizujícím kampaním , které budou mít buď jen symbolickou povahu, nebo skončí černým trhem a korupčními skandály.
4. v první řadě omezovat korupci ve veřejné správě, a zejména u policie
5. učinit maximum pro spolupráci s vládami sousedních i dalších zemí
6. brát vážně i nezaručené pověsti o korupci a vždy je důkladně prověřit
7. soustavně veřejnost informovat o výsledku veškerých vyšetřování z oblasti korupce
8. zřídit úřady vnitřního vyšetřování mj. v rámci policie, celní správy, místní správy a celostátních správních orgánů
9. zapojit do procesu přípravy protikorupční koncepce zástupce ze sféry podnikatelů a průmyslu, kteří jsou více ohroženi korupcí, např. ze stavebnictví, potravinářství a dopravy, kteří by se zúčastnili zpracování rozborů ohrožení a konkrétních protiopatření
10. provést revizi vnitřní organizace, personálního zabezpečení, vybavení a fungování příslušných správních orgánů.
11. vyhodnotit, zda jsou zvláštní vyšetřovací pravomoci náležitě využívány
12. prozkoumat efektivnost postupů, které mají vést zločince k tomu, aby spolupracovali s orgány činnými v trestním řízení ( např. účinná lítost)
13. zrušit systém policejních vyšetřovatelů oddělených od ostatních policejních složek, nebo alespoň tento systém uvážit u vyšetřování závažné hospodářské trestné činnosti

• Doporučení expertů projektu OCTOPUS vláda průběžně využije při přípravě jednotlivých protikorupčních opatření.

5. Analýza platné české právní úpravy související s efektivním postupem proti korupci

V oblasti českého práva rozlišujme korupci ve sféře soukromoprávní a v oblasti veřejného práva. V rámci první skupiny jde zejména o zneužívání pozic v soukromé sféře k nelegálnímu obohacení. Osoba, která by měla jednat v zájmu jiné osoby, kterou je obvykle placena a s níž má právní vztah¹⁷, jedná místo toho ve svém vlastním zájmu nebo v zájmu třetí osoby a přijme za to jakýkoli prospěch.   Tato skupina případů je řešena převážně obchodním zákoníkem v rámci ustanovení proti nekalé soutěži, a opatření proti ní mohou být také součástí pracovních smluv, případně jiných soukromoprávních institutů (smlouva o kontrolní činnosti, inominátní kontrakty dle obchodního, resp. občanského zákoníku). Některé zvlášť závažné formy korupce v soukromém sektoru mohou být postiženy také trestním právem.

Druhá skupina společenských vztahů, při nichž může být realizováno korupční jednání, se týká oblasti veřejné správy.¹⁸

V dalším výkladu provedeme analýzu stávající české právní úpravy s přihlédnutím k možnostem a mantinelům efektivního postupu proti korupci jak v soukromé, tak především ve veřejné sféře.

5.1. Ústavněprávní základy a meze efektivního postupu proti korupci

Omezení trestněprávního či jiného ofenzívního postupu proti korupci (stejně jako proti jiným formám či symptomům organizovaného zločinu) vyplývají především z předpisů ústavního práva.¹⁹

5.1.1. Ústavní omezení státních aktivit

Stát a jeho instituce mohou svými aktivitami efektivně působit proti korupčnímu jednání. Musí však přitom mít na zřeteli, že nesmějí svým působením porušit základní ústavní práva občanů, ani překročit svá oprávnění.

Ústava , ústavní zák. č. 1/ 1993, prohlašuje ve svém čl. 1 Českou republiku za svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Čl. 2 konstatuje, že lid je zdrojem veškeré státní moci a zdůrazňuje, že státní moc musí sloužit všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby , které stanoví zákon.

To tedy znamená, že nelze zavádět jakákoli opatření v boji proti korupci ( a jiné nebezpečné kriminalitě) , která by neměla oporu v zákoně, a že každý akt státní moci, ať už má jakoukoli povahu, musí pocházet ze zákonného zmocnění. Listina základních lidských práv a svobod k tomu navíc dodává, že státní moc lze vykonávat jen při zachování základních práv a svobod. Meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou základních práv a svobod upraveny pouze zákonem.

Naproti tomu každý občan může dle ústavního čl. 2 odst. 4 činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Tatáž ustanovení obsahuje také Listina základních lidských práv a svobod. Nelze tedy nikoho postihnout za jednání, které výslovně není právním pořádkem deklarováno za protiprávní.

Dle čl. 9 odst. 2 je změna podstatných náležitostí demokratického právního státu nepřípustná. Příliš dramatický zásah do nezadatelných základních lidských práv tedy podle našeho právního řádu není teoreticky možný ani změnou Ústavy. Z čl. 1 Listiny základních lidských práv a svobod vyplývá, že lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. Základní práva a svobody jsou nezadatelné, nezcizitelné, nepromlčitelné a nezrušitelné. Není tedy možné, aby se občan svých základních lidských práv vzdal, a to třeba i dobrovolně, v rámci smluvního vztahu.²⁰

5.1.2. Ústavní omezení zásahů do soukromí

Dle čl. 8 Úmluvy má každý právo na respektování svého soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence. Státní orgán nemůže do výkonu tohoto práva zasahovat, kromě případů, kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných.²¹

Dle čl. 7 Listiny zaručuje nedotknutelnost osoby a jejího soukromí a garantuje, že může být omezena jen v případech stanovených zákonem.

Podle čl. 10 Listiny má každý právo, aby byla zachována jeho lidská důstojnost, osobní čest, dobrá pověst a chráněno jeho jméno. Každý má právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života. Každý má právo na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě.

K základním instrumentům ochrany občana před neoprávněným zasahováním do jeho soukromí a používáním informací o něm různým způsobem shromážděných patří institut mlčenlivosti. Ten zaručuje, že jednotlivé státní instituce si mezi sebou nemohou bez zákonného svolení a bez splnění zákonných procedur vyměňovat informace o občanech. Aby si vzájemně mezi sebou státní instituce mohly předávat informace o jednotlivých občanech a podrobovat je následné analýze, musejí k tomu být výslovně zmocněny zákonem.

Čl. 12 odst. 2 stanoví zákonnou formu domovní prohlídky, čl. 13 určuje neporušitelnost listovního tajemství a tajemství zpráv předávaných telefonem, telegrafem nebo jiným podobným zařízením, s výjimkou případů a způsobem, které stanoví zákon ( např. trestní řád nebo zákon o Policii).

5.1.4. Ústavní garance práva na informace

S diskusí o ofenzívních metodách postupu proti korupci souvisí také ustanovení čl. 10 Úmluvy , podle kterého má každý právo na svobodu projevu. Toto právo zahrnuje mimo jiné svobodu přijímat a rozšiřovat informace bez zasahování státních orgánů a bez ohledu na hranice. Výkon těchto svobod, protože zahrnuje i povinnosti i odpovědnost, může podléhat takovým formalitám, podmínkám, omezením nebo sankcím, které stanoví zákon a které jsou nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, nebo veřejné bezpečnosti a k zabránění úniku důvěrných informací nebo zachování autority a nestrannosti soudní moci.

Čl. 17 Listiny stanoví, že svoboda projevu a právo na informace jsou zaručeny. Státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení má stanovit zákon. Zákon o informacích ve smyslu ustanovení Listiny dosud nebyl přijat.

• Maximální transparence v informování veřejnosti je jednou z nejdůležitějších metod potírání korupce i “korupčního klimatu²²”. Řadu neodhalených případů korupce by bylo možné úspěšně zadokumentovat, pokud by existoval efektivní přístup veřejnosti k informacím o nakládání s veřejnými prostředky. V zákoně o informacích musí být jasně stanoven okruh informací ( jako jsou např. informace tvořící státní tajemství, informace obsahující citlivé osobní údaje) k nimž bude mít v zájmu zajištění alespoň určité průhlednosti přístup pověřené státní zastupitelství, Národní bezpečnostní úřad případně jiný orgán ( např. veřejný ochránce lidských práv), který bude dbát nad ochranou zákonnosti ( lidských práv). Ostatní informace by měly být veřejnosti přístupné, s tím, že bude zajištěn režim důsledné ochrany osobních dat a utajovaných skutečností.²³

5.1.5. Ústavní vymezení postavení představitelů zákonodárné moci , včetně překážek jejich trestněprávního postihu

Dle čl. 15 patří zákonodárná moc v ČR parlamentu, tvořenému Poslaneckou sněmovnou a Senátem. Ústava v čl. 22 stanovuje inkompatibilitu výkonu funkce poslance nebo senátora s výkonem úřadu prezidenta, funkce soudce a dalších funkcí , které stanoví zákon.²⁴ Dle čl. 23 Ústavy slib poslance a senátora zní.”Slibuji věrnost České republice. Slibuji, že budu zachovávat její Ústavu a zákony. Slibuji na svou čest, že svůj mandát budu vykonávat v zájmu všeho lidu a podle svého nejlepšího vědomí a svědomí”. Tento slib zavazuje poslance a senátory, že se mimo jiné nebudou dopouštět zneužívání své funkce v osobní prospěch.

Postih poslanců i senátorů za jejich trestné jednání je však po dobu výkonu funkce (a za určitých okolností i poté ) omezen tím, že jsou chráněni imunitou. Ta je zakotvena v čl. 27 Ústavy.²⁵

• Současná právní úprava imunity poslanců a senátorů a zejména praktické zkušenosti s její aplikací vyvolávají nutnost iniciovat diskusi o této problamatice. V žádném případě není vhodné, aby poslanecká imunita umožňovala poslancům trestnou činnost. Využívat postu poslance např. ke korupci napříště musí být nejen neetické, ale i trestné, a to bez ohledu na stanovisko komory. Zcela nevhodné pak je, aby poslancovu nepostižitelnost zaručil nesouhlas komory navždy.²⁶ Vláda proto podporuje poslanecké iniciativy na zúžení současného rozsahu imunity a bude se zasazovat za její přijetí.

Vládní stanovisko vyplývá také z toho, že v podstatě všechny zahraniční právní úpravy institutu imunity jsou výrazně užší a omezují se buď jen na nepostižitelnost poslance za jeho projevy ve sněmovně ( ta je u nás zakotvena čl. 28 Ústavy) nebo sice stanovují nestíhatelnost nevydaného poslance, ale nikoli navždy, jak je tomu dosud v ČR. Také v závěrech dotazníkového šetření OSN prezentovaného na konferenci ministrů spravedlnosti zemí EU v roce 1994 se konstatovalo: “otázka politické korupce je nezbytně spjata s větším problémem imunity členů parlamentu, soudců a veřejných činitelů. Nicméně platí, aniž je třeba se o tom zmiňovat, že pravý účel imunity je překroucen, kdykoliv imunita je užívána nikoliv proto, aby chránila nezávislost institucí a jejich členů, ale kdy je jednoduše zneužívána za tím účelem, aby napomáhala uniknout trestní odpovědnosti za skutečně nezákonné chování.”

Čl. 30 umožňuje Poslanecké sněmovně zřízení vyšetřovací komise pro vyšetření věci veřejného zájmu , navrhne - li to nejméně pětina poslanců.

5.1.6. Ústavní postavení představitelů veřejné správy

Slib člena vlády dle čl. 69 Ústavy zní: “Slibuji věrnost České republice, a slibuji, že budu zachovávat její zákony a uvádět je v život. Slibuji na svou čest , že budu zastávat svůj úřad svědomitě a nezneužiji svého postavení”. Znění slibu deklaruje, že členové vlády jsou zavázáni neakceptovat korupční způsob chování.

Dle čl. 73 má zvláštní zákon stanovit poměry zaměstnanců v ministerstvech a ústředních státních orgánech.

Zákon o státní službě, ani analogický zákon o pracovněprávních vztazích zaměstnanců vyšších územně samosprávných celků, dosud nebyly přijaty.

• Do předpisů o veřejné službě je třeba zakotvit pozitivní vymezení povinností a práv zaměstnanců veřejného sektoru i s ústavou předpokládanými omezeními, aby tito pracovníci měli jednak jasně stanoveny mantinely pro výkon své práce, a jednak aby byli motivováni pro co nejlepší výkon. Velmi účinným řešením se zde jeví některé typy sociálních výhod, jistota kariérního růstu a jistý typ zaměstnanecké stability. Naopak zcela striktně je třeba trvat na vysokých morálních i profesních nárocích na přijímané uchazeče.

Dle čl. 26 Listiny má každý právo na svobodnou volbu povolání, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost. Zákon však může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činnost. Čl. 44 Listiny umožňuje soudcům a státním zástupcům a zaměstnancům státní správy a územní samosprávy v zákonem stanovených funkcích omezit právo na podnikání a jinou hospodářskou činnost, stejně jako právo zakládat též politické strany a politická hnutí a sdružovat se v nich.

• K zákonným  podmínkám výkonu povolání například ve státní správě a v dalších vyjmenovaných oblastech by měla nově patřit povinnost při nástupu do zaměstnání oznámit své úplné majetkové poměry, příp. podat informaci o svých podnikatelských aktivitách, a tyto podnikatelské aktivity přerušit, případně svůj majetek dočasně převést do správy jiné osoby, pokud příslušný vedoucí pracovník neudělí zaměstnanci výjimku. Nic také nebrání tomu, aby povinnost oznámit svoje podnikatelské a majetkové poměry měly též osoby blízké některých vybraných veřejně činných osob. Částečně již taková úprava platí nyní.²⁷

Dle čl. 78 je vláda k provedení zákona a v jeho mezích oprávněna vydávat nařízení. Bez opory v zákoně nemůže tedy vláda stanovovat jakékoli právní povinnosti občanům. Také správní úřady lze zřídit a jejich působnost stanovit toliko zákonem. Jakákoli nová instituce včetně těch, které by exekutivně garantovaly boj s korupcí, vyžaduje přijetí odpovídajícího zákona. Na základě zákona a v jeho mezích mohou dle čl. 79 vydávat správní úřady právní předpisy, jsou - li k tomu zákonem zmocněny.

• Jelikož ke všem legislativním krokům je třeba podpora veřejnosti a jejích zvolených zástupců o opatřeních v boji proti korupci, je třeba iniciovat širokou debatu za účasti jak odborné tak laické veřejnosti. Tato debata by napříště měla ve výrazné míře probíhat na jednotlivých typech škol, aby se zejména u nastupujících generací vytvořila citlivost pro vnímání korupce jako negativního fenoménu.

5.1.7. Ústavní vymezení působnosti státních orgánů podílejících se na boji s korupcí

Dle čl. 80 zastupuje veřejnou žalobu v trestním řízení státní zastupitelství. Další úkoly vykonává, stanoví -li tak zvláštní zákon.

• Je třeba provést analýzu postavení státního zastupitelství a zvážit výrazné rozšíření jeho působnosti. Zejména je nutné provést analýzu k znovuobnovení institutu dozoru nad zákonností ve vymezených případech. V tomto ohledu navrhujeme volit cestu novelizace zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, a to tak, aby státní zastupitelství mělo zákonem stanovenu pravomoc vstupovat do v zákoně typově vyjmenovaných správních a občanskoprávních řízení a navrhovat zrušení nezákonných nebo neodůvodněných rozhodnutí. V zákoně o ochraně veřejného zájmu jakožto novém komplexním předpisu, který by chránil instituce veřejné moci před nežádoucími jevy, tj. na prvním místě před korupcí, by měl být určen orgán, který by dohlížel na plnění tohoto předpisu. Státní zastupitelství by zde vedle nezávislého orgánu ochrany lidských práv, parlamentních orgánů a justice mohlo plnit jednu z hlavních úloh. Přitom je ovšem třeba přihlížet k personálním možnostem státních zastupitelství a k ekonomickým možnostem státu.

Soudní moc vykonávají podle Ústavy jménem republiky nezávislé soudy. Jednání před soudem je, až na výjimky, veřejné.

• Považujeme za účelné využít i medializace jednotlivých opřípadů prostřednictvím veřejnosti soudního procesu např. za účelem preventivního působení proti stejným formám korupční trestné činnosti jaké jsou ad hoc projednávány.

Dle čl. 83 je soudním orgánem ochrany ústavnosti Ústavní soud.

• Judikaturu Ústavního soudu, ale i Evropského soudu pro lidská práva zejména stran ústavnosti různých metod boje s korupcí je třeba pečlivě sledovat a vyhodnocovat. Totéž platí i o judikatuře obecných soudů. Soudci by se také měli zúčastňovat na odborných diskusích o možnostech zefektivnění protikorupčních postupů.

Dle čl. 97 Nejvyšší kontrolní úřad vykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu. Ústavní zakotvení působnosti NKÚ , ale zejména jeho faktické postavení v rámci naší právní a politické kultury způsobuje v praxi problémy. V tomto ohledu vážný problém je například nemožnost kontroly NKÚ v některých soukromých subjektech se státní účastí nebo v politických stranách, nebo v ČNB.

• Instituce typu NKÚ by měla získat výslovné oprávnění vykonávat kontrolu hospodaření i některých dalších subjektů přijímacích plnění z veřejných zdrojů, a měla by být oprávněna rozhodovat o nápravných opatřeních s hrozbou výrazné administrativní sankce vedoucím pracovníkům v případě nesplnění. Takováto rozhodnutí by jistě měla být přezkoumatelná soudně. K případné úpravě působnosti NKÚ je však nezbytně nutné iniciovat změnu Ústavy. Zcela nezbytné však je, a změnu Ústavy to ani nevyžaduje, aby státní orgány přijímaly kontrolní závěry NKÚ s naprostou vážností a do 30 dnů od jejich zveřejnění seznamovaly veřejnost s konkrétními přijatými rozhodnutími.

Dle čl. 98 je Česká národní banka ústřední bankou státu. Hlavním cílem její činnosti je péče o stabilitu měny. Do její činnosti lze zasahovat pouze na základě zákona. Česká národní banka má přitom ze zákona velmi výrazné kontrolní i donucovací pravomoci vůči jednotlivým subjektům bankovního trhu.

Protože cílem Národního programu boje proti korupci není jen navrhovat opatření represivní, ale i stanovit jiné postupy k postupnému omezování vlivu jednotlivých forem korupčního jednání, provedeme dále rozklad k možnostem potírání korupce prostřednictvím institutů soukromého práva.

5.2.1. Úprava v obchodním zákoníku

Podstatná část zákonné úpravy opatření proti korupci v rámci soukromého sektoru je obsažena v zákoně č. 513/ 1991 Sb., obchodním zákoníku. Ten definuje nekalou soutěž a právní postup proti ní. Nekalou soutěží se dle zákona rozumí jednání v rozporu s dobrými mravy soutěže, které je způsobilé přivodit újmu jiným soutěžitelům nebo spotřebitelům. Zákon výslovně prohlašuje nekalou soutěž za zakázanou. K formám nekalé soutěže patří také podplácení.²⁸ Jinou formou nekalosoutěžního jednání, která má též korupční povahu, může být porušování obchodního tajemství²⁹ dle § 51 obch. zákoníku. Ustanovení obchodního zákoníku o korupčním jednání v soukromoprávní sféře se nepoužijí, pokud jde o účinky takového jednání v zahraničí, ledaže by z mezinárodních smluv, jímž je Česká republika vázána a které byly zveřejněny ve Sbírce zákonů vyplývalo něco jiného.

• Přestože se připravuje schválení mezinárodní smlouvy o potírání korupce v mezinárodním obchodním styku Parlamentem ČR, bylo by vhodné doplnit obchodní zákoník o postih korupčního nekalosoutěžního jednání v zahraničí prostřednictvím tohoto předpisu.

Obchodní zákoník stanoví čeho a jakými mechanismy se lze soudně za nekalou soutěž domáhat.³⁰ U podplácení ani u porušování obchodního tajemství, není podle obchodního zákoníku možné, aby právo na zdržení se nekalosoutěžního jednání a odstranění závadného stavu uplatnila u soudu osoba oprávněná hájit zájmy soutěžitelů nebo spotřebitelů.

• Subjekty jako jsou zájmové organizace podnikatelů nebo spotřebitelů by měly získat aktivní legitimaci i k žalobě v oblasti korupce v soukromé sféře. Obecně totiž platí, že značnou část agendy protikorupčního boje mohou v rámci samočisticích mechanismů vykonat i takovéto subjekty soukromého práva. Organizace jako Transparency International apod. mají mezinárodní kredit a v rámci našich procesních postupů je proto účelné jim poskytnout širší rámec působnosti.

V obchodněprávních vztazích platí, že je neplatný každý právní úkon, který svým obsahem nebo účelem odporuje zákonu nebo jej obchází anebo se příčí dobrým mravům ( § 39 občanského zákoníku) a že výkon práva, který je v rozporu se zásadami poctivého obchodního styku, nepožívá právní ochrany (§ 265 obchodního zákoníku). Právní akty učiněné v souvislosti s korupčním jednáním tedy postrádají právní validitu. Často se však stává, že žádná ze stran nemá zájem platnost takovéhoto aktu napadnout.

• V úvahu proto u přesně vymezených společenských vztahů, na jejichž čistotě má společnost zvlášť velký zájem, přichází již zmíněné rozšíření působnosti státního zastupitelství o možnost podávat návrh na zahájení soudního řízení v takovýchto věcech. V úvahu též přichází tuto působnost svěřit nově vznikajícím finančním prokuraturám.

Obchodní zákoník dále upravuje smlouvu, kterou lze použít také za účelem zjišťování řádného hospodaření managementu, tj. mimo jiné i za účelem odhalování korupčního jednání v soukromém sektoru ze strany vlastníků. Je jí smlouva o kontrolní činnosti dle §§ 591 - 600 obchodního zákoníku³¹.

• Nezávislá agentura pracující pro stát, která by se jako subjekt soukromého práva na zakázku a dle zveřejněné smlouvy o kontrolní činnosti, zabývala výkonem kontrolní činnosti v podnicích se státní účastí, by mohla být vhodným komplementem případného rozšíření kontrolní působnosti NKÚ a jiných státních institucí. Možnost jejího využití by mohla být zakotvena v připravovaném zákoně o majetku státu.

Významným nástrojem boje proti korupci je zákon č. 199/1994 Sb.³² , o zadávání státních zakázek, který stanovuje kontrolní mechanismy provádění veřejných obchodních soutěží se státním majetkem. Z analýz dosavadní praxe při používání tohoto předpisu vyplývá, že je třeba zpřesnit omezení vícenásobné účasti jednoho subjektu v soutěži³³ a pravidla předkvalifikačního řízení³⁴ , uvážit, zda je vhodné, aby se zadavatel nakonec mohl rozhodnout v rozporu s výsledky soutěže³⁵, a aby mohl překročit při uzavírání smlouvy původně nabídnutou cenu³⁶

Zákon zakotvuje řadu protikorupčních opatření ( povinnost zveřejnění soutěže v obchodním věstníku, zákaz uveřejnění podmínek soutěže jiným způsobem, stanovení způsobu podávání nabídek, zakotvení možnosti oddělení cenové části nabídky od ostatních částí a její otevření až po vyhodnocení dalších částí nabídky, zajištění relativní objektivnosti při přijímání nabídek, objektivní složení komisí, povinnost při zadání veřejné zakázky vyplnit evidenční list a zaslat jej orgánu dohledu a rovněž povinnost zveřejnit v Obchodním věstníku uchazeče, se kterým byla smlouva uzavřena). Problémem však je, jaký postih může následovat po porušení těchto ustanovení ze strany zadavatele. Nejde přitom ani tak o výši případných pokut, které uděluje Úřad pro ochranu hospodářské soutěže dle § 62 zákona ( max. 0,5 % z ceny zakázky u závažného či opětovného porušení zákona , což je zjevně značně málo), ale především o aplikaci ustanovení § 70 zákona o zadávání veřejných zakázek, který stanoví, že smlouva uzavřená v rozporu s tímto zákonem je neplatná. Problém totiž je, že neexistuje státní orgán, který by byl aktivně legitimován takovou žalobu o určení neplatnosti smlouvy podat. Případné podání žaloby se tedy ponechává jen na vůli smluvních stran, které logicky na narušení právní validity takovéto smlouvy příliš zájmu nemají. To je z hlediska ochrany veřejného zájmu značně nepraktické. V oblasti veřejných zakázek je přitom velmi důležité zajistit bezproblémovou nápravu zjevných nesprávností.

• Státnímu zastupitelství (případně nově zřízené finanční prokuratuře) by proto mělo příslušet oprávnění na základě podnětu Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže podávat v zastoupení státu žaloby, na jejichž základě by bylo možné soudně určit případnou neplatnost smlouvy uzavřené v rozporu se zákonem na ochranu veřejných zakázek.

Z Úmluvy o boji proti podplácení zahraničních veřejných činitelů v mezinárodních podnikatelských transakcích vyplynul pro ČR závazek vyloučit z účasti na zadávání veřejných zakázek osoby, které se dopustily korupčního jednání.

• Úpravou zákona o veřejných zakázkách by osoba, která se dopustila korupce ( tj. v zákoně přesně vymezených trestných činů) nebo která se v minulosti dopustila protiprávního jednání v souvislosti s veřejnými zakázkami měla být z účasti na veřejných zakázkách buď navždy nebo na velmi dlouhou dobu vyloučena. Při zachování neexistence trestněprávní odpovědnosti právnických osob by tak měly být právnické osoby z veřejných soutěží vylučovány také v závislosti na dřívějším potrestání jejich statutárních orgánů . Také potrestání za správní delikty, jichž se osoby dopustí při veřejných soutěžích, by mělo být napříště překážkou jejich účasti na veřejné soutěži. V té souvislosti se jako vhodné jeví zavedení centrálního registru správního trestání nebo alespoň některých správních trestů, aby bylo technicky možné z veřejných soutěží zajistit vyloučení subjektů dopouštějících se protiprávního jednání.

5.3.1. Úprava v zákoníku práce

Významným nástrojem k potírání korupce , jak v soukromé sféře, tak ve veřejné, je také zák. č. 65 / 1965 Sb., zákoník práce a další předpisy pracovního, nebo státněslužebního práva. Dle zákoníku práce ( § 7) nikdo nesmí výkonu práv a povinností vyplývajících z pracovně právních vztahů zneužívat na újmu jiného účastníka pracovněprávního vztahu.³⁷ Zákoník práce přitom stanovuje podmínky, za nichž lze ukončit ze strany zaměstnavatele pracovní poměr.³⁸ K těmto podmínkám samozřejmě patří i hrubé porušení pracovní kázně, jak je definována v pracovní smlouvě.

• V pracovní smlouvě, nebo i v pracovním řádu, který může zaměstnavatel, tedy i státní instituce vydat, mohou být zakotvena i ustanovení zabraňující zneužívání korupčního jednání, která však musí být současně konstruována tak, aby nenarušila právní platnost této smlouvy. Vláda považuje za vhodné vypracování vzorové pracovní smlouvy, resp. pracovního řádu pro zaměstnance státních institucí.

Zákoník práce ( § 73) stanoví , že zaměstnanci jsou povinní pracovat svědomitě a řádně, dodržovat právní předpisy vztahující se k práci jimi vykonávané a řádně hospodařit s prostředky svěřenými jim zaměstnavatelem a střežit a ochraňovat majetek zaměstnavatele a nejednat v rozporu s oprávněnými zájmy zaměstnavatele. Zaměstnanci zákonem vyjmenovaných státních institucí jsou dále dle zákoníku práce povinni jednat a rozhodovat nestranně a zdržet se při výkonu práce všeho, co by mohlo ohrozit důvěru v nestrannost rozhodování, zachovávat mlčenlivost o skutečnostech, o nichž se dozvěděli při výkonu zaměstnání a které je v zájmu zaměstnavatele nelze sdělovat jiným osobám, pokud nebyli zbaveni mlčenlivosti. V souvislosti s výkonem zaměstnání nesmějí již dnes tito vyjmenovaní pracovníci přijímat dary nebo jiné výhody, s výjimkou těch, které poskytuje zaměstnavatel. Tito pracovníci jsou též povinni zdržet se jednání, které by mohlo vést ke střetu veřejného zájmu se zájmy osobními, zejména nezneužívat informací nabytých v souvislosti s výkonem zaměstnání ve prospěch vlastní nebo někoho jiného. Uvedení zaměstnanci také nesmějí být členy řídících nebo kontrolních orgánů právnických osob provozujících podnikatelskou činnost, což neplatí, pokud do takového orgánu byli vysláni zaměstnavatelem. V tomto případě za svoji činnost v příslušné právnické osobě nesmějí pobírat odměnu od příslušné právnické osoby. Vlastní podnikatelskou činnost mohou zaměstnanci vykonávat jen s předchozím písemným souhlasem zaměstnavatele.³⁹ Sankce za porušení těchto ustanovení jsou však možné toliko v režimu předpisů pracovního práva.

• Nedodržení platných příkazů pracovněprávních předpisů musí být v rámci vnitřní kontroly přísně postihováno.
• V nové úpravě veřejné služby nebo ochrany veřejného zájmu musí být výslovně stanoveny sankce za porušení povinnosti zaměstance, přičemž některé by měly být i realizovatelné v oblasti trestního práva. Pro ostatní přichází v úvahu zvláštní forma disciplinárního práva veřejné služby.

5.3.2. Návrh zákona o státní službě

Usnesením vlády č. 577/1996 k aktualizaci koncepce Ministerstva vnitra v oblasti vnitřního pořádku a bezpečnosti a doktríny Policie České republiky bylo uloženo ministru práce a sociálních věcí předložit věcný záměr zákona o státní službě a střetu zájmů. V první polovině roku 1998 předložil ministr práce a sociálních věcí návrh věcného záměru⁴⁰ do meziresortního připomínkového řízení.

Návrh zavádí institut státnězaměstnaneckého poměru, určuje kompetence nového státního orgánu - generálního ředitele pro státní službu při Úřadu vlády. Zakotvuje také zvýhodnění státních úředníků a kritéria jejich profesního růstu a zaměstnanecké stability. Personální záležitosti ve státní správě má dle návrhu ministerstva práce a sociálních věcí řídit jedna instituce systemizovaná u Úřadu vlády. Navrhovatelé zdůvodňují toto řešení tím, že nejvyšší představitelé příslušných správních úřadů jsou do svých funkcí dosazováni na základě politických hledisek, a proto je jim třeba rozhodování v personálních věcech odebrat. Návrh dále hovoří o institutu přípravy na službu. Ta by však dle návrhu neměla být zakončena zkouškou, protože se nepočítá se zavedením definitivy.

Z pohledu hledání efektivních mechanismů boje s korupcí lze k předloženému návrhu vznést několik doplňujících návrhů:

• Zákon o státní službě by se měl vztahovat i na některé další zaměstnance vykonávající činnost ve státním zájmu, než jsou navrhovaní zaměstnanci v ministerstvech a jiných ústředních správních úřadech.
• Změna úpravy služebního práva by měla být komplexní, tj. odpovídající instituty by měly být zavedeny také do úprav služebních poměrů vojáků, policistů, celníků , příslušníků Vězeňské služby, příslušníků zpravodajských služeb atd.
• Zákon by se měl výslovně vztahovat i na vysoké funkcionáře ministerstva, jako je např. náměstek ministra, vedoucí kabinetu ministra, poradce, tajemník, asistent atd. Obecně přitom musí platit, že pro nejvýše postavené funkcionáře musejí platit stejně přísná, ne -li přísnější pravidla, jako pro nižší úřednický aparát.
• Pokud jde o návrh na odbourání politizace státní správy cestou zřízení funkce generálního ředitele pro státní službu a jím řízeného úřadu, který by měl odpovědnost za veškerou státní personální politiku , nelze nijak zaručit, že by právě tato funkce nebyla obsazována bez poltických ohledů. Nový systém by měl zajistit vytváření kvalitních pracovních týmů. Nadřízení vedoucí pracovníci by proto neměli být zbavováni právnění rozhodovat o personálním obsazení svých pracovišť. Odbourat riziko politizace státní správy lze podle našeho názoru efektivněji důrazem na maximalizaci její profesionality. Navrhovaný úřad, bude - li zřízen, by tak například mohl garantovat profesionální kvality uchazeče odpovídající příslušným požadavkům jeho případného služebního zařazení a monitorovat jeho odborný růst.
• Pokud jde o zakončení přípravy na službu, měla by být zakončována zkouškou. Státní zaměstnanec i bez definitivy má dle návrhu požívat řadu sociálních výhod, a měl by proto recipročně státu nabídnout ty nejlepší kvality.
• Pokud jde o onu velmi diskutovanou definitivu, doporučujeme její udělování konstruovat nikoli plošně, ale jako nejvyšší stupeň kvalifikačního růstu úředníka.⁴¹
• K předpokladům pro přípravu na službu a pro jmenování do ní by dále kromě bezúhonnosti měla patřit spolehlivost, kdy za spolehlivého by byl považován ten, kdo nebyl v uplynulých třech letech postižen za přestupek proti pořádku ve státní správě a územní samosprávě (např. dle § 21 - § 46 zák. č. 200/ 1990 Sb., o přestupcích) , nebylo mu uloženo kárné opatření odvolání z funkce dle zákona o kárné odpovědnosti soudců (§ 3 odst. 3 písm d) zák. č. 412/ 1991, o kárné odpovědnosti soudců), dle zákona o státním zastupitelství (§ 31 zák. č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství), dle zákona o NKÚ (§ 44 zák. č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu), nebylo rozhodnuto o zániku jeho funkce soudce Ústavního soudu (§144 zák. č. 182/1993 Sb.) nebo nebyl propuštěn ze služby u Policie ČR ( § 106 odst. 1 písm c), písm d), § 107 zák. č. 186/1992, o služebním poměru příslušníků Policie ČR), nebo u Bezpečnostní informační služby či Vojenského zpravodajství (z důvodů kárného provinění).
• Účast v statutárních nebo kontrolních orgánech obchodní společnosti nebo platné oprávnění k podnikatelské činnosti by měly být překážkami ve výkonu státní služby. Písemnou přesně zdůvodněnou výjimku nechť uděluje nejvýše postavený vedoucí pracovník příslušného veřejného orgánu. Totéž nechť se vztahuje na vlastnictví zákonem vymezených podniků , obchodních podílů a akcií. V případě, že by toto oprávnění úředník získal, musel by v rámci svého majetkového přiznání informovat i o majetkových poměrech příslušné právnické osoby.
• Navrhujeme dále⁴², aby každý státní zaměstnanec měl povinnost se zavázat pod sankcí propuštění ze státnězaměstnaneckého poměru, že ohlásí všechny, tj. i odmítnuté korupční nabídky vůči své osobě ( jak je tomu například ve Velké Británii).⁴³ V té souvislosti by jako vůbec nejvhodnější bylo zavedení povinnosti pracovníků v orgánech veřejné správy a v některých podnicích se státní účastí oznamovat přijetí jakýchkoli darů nebo bezúplatných plnění nad rámec svého oficiálního příjmu. Neplnění této sankce by mělo být sankcionováno prostředky trestního, resp. kázeňského správního práva.⁴⁴
• Zaměstnancům veřejnoprávních institucí (nebo alespoň některým z nich) by měla příslušet povinnost oznamovat také svoje majetkové poměry ( včetně majetkových poměrů svých osob blízkých a právnických osob), a to před nástupem do zaměstnání, a po odchodu z něj , a dále každý druhý rok po navázání pracovního poměru, a to do dvou let po jeho ukončení. Tyto informace by se předávaly finančním úřadům, které by jako nezávislé státní úřady měly oprávnění prověřovat jejich správnost včetně možnosti udělovat sankce. Úmyslně nesprávné vyplnění tohoto majetkového přiznání by mělo být trestným činem, nebo by alespoň mělo být postižitelné prostředky správního, finančního ( např. zkrácením důchodu) nebo pracovního práva. V té souvislosti je však nutné stanovit správně způsob předávání informací mezi finančními úřady a vyšetřovacími složkami.⁴⁵

5.3.3. Zákon o střetu zájmů

V současné době existuje v ČR jen částečná úprava zvláštní ochrany veřejného zájmu, pokud jde o poměry veřejně činných osob. Ta je provázena určitou nejednoznačností, nebo nadbytečností v definicích nejpodstatnějších komponentů “protikorupční” právní úpravy v ČR. Neexistuje právní institut státního úředníka. Osoby působící v různých veřejnoprávních institucích nejsou nikterak jednou kategorií definovány, a definován není ani veřejný zájem. Je zde definice veřejného funkcionáře ( viz dále) a “veřejného činitele” v trestním zákoně č, 140/1961 Sb.⁴⁶ Posléze uvedená definice klade důraz na pojmy “rozhodování, pravomoc, odpovědnost”. Nutno však mít na zřeteli, že ve veřejné správě pracuje řada lidí, kteří nemají zákonné rozhodovací pravomoci, a přesto mohou být oběťmi, resp. aktéry korupčního jednání (např. pokud jde o zajištění přístupu k některým obecně nepřístupným informacím). Takovéto osoby činné ve veřejných institucích nelze postihnout za trestnou činnost veřejných činitelů.

Úprava postavení a povinností veřejného funkcionáře je zakotvena v zákoně č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí ( zákon o střetu zájmů).

Veřejnými funkcionáři se pro účely zákona rozumějí “poslanci a senátoři, členové vlády a vedoucí ústřední správních orgánů, v jejichž čele není člen vlády.” Toto vymezení osobní působnosti je značně úzké.

( např. na náměstky ministrů, reprezentanty územní a zájmové samosprávy atd.).

Střetem veřejného zájmu se zájmem osobním se rozumí takové jednání, popřípadě opomenutí veřejného funkcionáře, které ohrožuje důvěru v jeho nestrannost, nebo při němž veřejný funkcionář zneužívá svého postavení k získání neoprávněného prospěchu pro sebe nebo jinou fyzickou či právnickou osobu.⁴⁷ Za účelem zabránění takovémuto jednání musí veřejný funkcionář podávat oznámení o osobním prospěchu⁴⁸, o činnostech, oznámení o příjmech a darech⁴⁹ a oznámení o nemovitém majetku formou čestného prohlášení.

Poslanec a senátor je povinen oznámit, zda on sám nebo manžel provozuje podnikatelskou nebo jinou samostatnou výdělečnou činnost, a zda má některé v zákoně vyjmenované funkce v soukromé sféře.⁵⁰

Informace z oznámení poskytuje na písemnou žádost mandátový a imunitní výboru příslušné komory Parlamentu, který vede evidenci těchto oznámení. Každý má právo písemně uvést do této evidence skutečnosti, které dosvědčují nepravdivost nebo neúplnost oznámení . Osobami oprávněnými nahlížet do listin o majetkových poměrech osob blízkých jsou pouze poslanci a senátoři.

Kontrolu oznámení o činnostech, oznámení o příjmech a darech a oznámení o nemovitém majetku vykonává mandátový a imunitní výbor příslušné komory Parlamentu, a to i za součinnosti příslušných daňových a finančních orgánů. Při tom může mandátový a imunitní výbor zejména požadovat od uvedených orgánů potřebné informace , popřípadě požadovat na těchto orgánech ověření, zda příslušné údaje v oznámení o činnostech, oznámení o příjmech a darech nebo oznámení o nemovitém majetku odpovídají údajům v jejich dokumentaci.

Řízení o tom, zda veřejný funkcionář jednal v rozporu se svým čestným prohlášením, provádí příslušný mandátový a imunitní výbor. Obsahem rozhodnutí je výrok, že veřejný funkcionář jednal v rozporu se svým čestným prohlášením a v čem je podstata tohoto jednání. Rozhodnutí musí být odůvodněno.

Zákon o střetu zájmu v § 12a stanoví také v souladu s ústavním zmocněním inkompatibilitu některých funkcí.⁵¹

• Jistou rozpornost mezi pojmy používanými v platných právních předpisech a vztahujících se k osobám působícím ve veřejném sektoru (veřejný činitel, veřejný funkcionář, zaměstnanec) , by bylo vhodné napříště zpřesnit, případně překlenout přijetím shora uvedeného zákona o ochraně veřejného zájmu, případně také cestou novelizace současného znění trestního zákona se současným přijetím nového zákona o veřejné (státní) službě.

Sporné též je, zdali u všech veřejných funkcionářů musí být nutně jediným řešením jejich prohřešku zveřejnění informace o něm. Některé aspekty stavu politické kultury v České republice nasvědčují spíše tomu, že pro účinnou ochranu před jednáním veřejných funkcionářů, které je v rozporu se zákonem, by bylo vhodnější stanovit sankce přísnější.

• Poslanci a senátoři by tak měli být u nejzávažnějších provinění povinni zaplatit vysoké pokuty, ostatní veřejní funkcionáři by mohli být zbaveni funkcí.

Otázkou však je, zda v případě volby takovéhoto řešení by měla rozhodovací kompetence zůstat mandátovému a imunitnímu výboru příslušné parlamentní komory.

• V zájmu zajištění mocenské rovnováhy a vyšší objektivity by se rozhodování o nejzávažnějších proviněních veřejných funkcionářů mělo přenést na Nejvyšší soud.

Pokud jde o zahraniční zkušenosti, pak právní důsledky zjištění, že se státní úředníci dopustili korupčního jednání, v řadě zemí způsobují, že úředníci mohou nebo v některých případech musí být sesazeni na neurčitou či určitou dobu ze své funkce. V některých zemích mohou dokonce být rovněž zbaveni občanských práv, tj. například zbavení možnosti aktivně se podílet na politickém životě, zejména kandidovat do voleb nebo být volen ve všeobecných volbách.

• Zahraničních zkušeností by bylo vhodné při přípravě zákona o ochraně veřejného zájmu využít. Bylo by též vhodné přijmout určitá pravidla upravující vztahy mezi veřejnými funkcionáři a dalšími zaměstnanci veřejné správy  členy lobbistických skupin tak, aby tento vztah byl pokud možno co nejvíce “průhledný” a čitelný. Zajímavý příklad můžeme vidět v komisi Evropského společenství, která vydala pravidla o transparentnosti vztahů s početnými lobbistickými skupinami fungujícími v Bruselu.

5.4.1. Popis existující právní úpravy

Pojem “korupce” není v českých trestně právních normách definován. Jako korupční trestnou činnost obvykle označujeme zejména úplatkářství dle třetího oddílu třetí hlavy trestního zákona , v níž jsou definovány trestné činy proti pořádku ve věcech veřejných. Skutkové podstaty trestných činů, které chrání čistotu veřejného života a objektivitu vyřizování věcí obecného zájmu občanů před úplatkářstvím, jsou obsaženy v paragrafu 160 - 162 tr. zák. ve třetím oddílu třetí hlavy zvláštní části trestního zákona, kam ještě náleží paragraf 163 tr. zák. jako zvláštní ustanovení o účinné lítosti.

Trestného činu přijímání úplatku dle § 160 tr. zák. dopustí pachatel, který v souvislosti s obstaráváním věcí obecného zájmu přijme nebo si dá slíbit úplatek. Spáchání této trestné činnosti je ohroženo trestem odnětí svobody až na dvě léta nebo zákazem činnosti. Pokud pachatel v souvislosti s obstaráváním takových věcí úplatek žádá, může být potrestán odnětím svobody na šest měsíců až tři léta. Odnětím svobody na jeden rok až pět let bude pachatel potrestán, spáchá-li takový čin jako veřejný činitel.

Pachatelem trestného činu podplácení podle paragrafu 161 tr. zák. je osoba, která jinému v souvislosti s obstaráváním věcí obecného zájmu poskytne, nabídne nebo slíbí úplatek. Tato trestná činnost je ohrožena trestem odnětí svobody až na jeden rok nebo peněžitým trestem. Až na tři léta nebo peněžitým trestem bude potrestám pachatel, spáchá-li čin vůči veřejnému činiteli.⁵²

Paragraf 162 tr. zák. o nepřímém úplatkářství stanoví, že kdo žádá nebo přijme úplatek za to, že bude svým vlivem působit na výkon pravomoci veřejného činitele nebo za to, že tak již učinil, bude potrestán odnětím svobody až na dvě léta. Kdo proto, aby působil na výkon pravomoci veřejného činitele nebo za to, že se tak již stalo, jinému poskytne, nabídne nebo slíbí úplatek, bude potrestán odnětím svobody až na jeden rok. O dokonaný trestný čin podplácení se jedná i tehdy, když je předán úplatek v souvislosti s obstaráním věcí obecného zájmu prostředníkovi, bez ohledu zda prostředník úplatek předá.

Zákonný znak “obstarávání věcí obecného zájmu” soudy vykládají tak, že jde o každou činnost, která souvisí s plněním společenských významných úkolů. Za obstarávání věcí obecného zájmu proto považují především rozhodování orgánů státní moci a správy. Vždy se vyžaduje, aby mezi úplatkem a obstaráváním věcí obecného zájmu byla souvislost: ta je dána tehdy, když úplatek má vztah ke konkrétní činnosti, která má povahu obstarávání věcí obecného zájmu.

Samotné jednání, při němž někdo při výkonu svého zaměstnání ve veřejné správě přijímá od stran s nimiž jedná, různá plnění, tedy nemusí být trestný.

• V rámci přípravy nové úpravy trestního práva hmotného by se mělo v budoucnu uvážit, zda postihovat formami trestního práva také každé neoznámené přijetí každého plnění nad rámec oficálního příjmu všemi zaměstnanci veřejné správy nebo veřejných institucí, bez ohledu na existenci (prokazatelnost) vztahu k obstarávání věcí obecného zájmu.

Úplatek je podle současné české judikatury neoprávněná výhoda, která spočívá zpravidla v přímém majetkovém prospěchu (peníze či jiné věci), nebo výhodě jiného druhu, jako např. protislužbě. Z hlediska naplnění tohoto znaku tedy není rozhodující výše úplatku. Je vždy jedním z kritérií pro určení stupně nebezpečnosti činu pro společnost (srov. par. 3 odst. 4 tr. zák. ). Právní otázku ohledně výše úplatku nelze dle judikatury posuzovat izolovaně a mechanicky. V uvažovaném směru je především významná okolnost, v jaké oblasti k úplatkářství došlo.

V oblasti výkonu státní moci a správy judikatura zásadně netoleruje žádné úplatky, a to ani nižší hodnoty. Vyžaduje to zájem na čistotě veřejného života, zdůrazněný především skutečností, že zmíněné orgány vydávají závažná rozhodnutí.

Trestní zákon dále v § 163 stanoví, že ten, kdo poskytne, nebo slíbí úplatek jen proto, že byl o to požádán, a učiní o tom bez odkladu oznámení státnímu zástupci nebo policejnímu orgánu, není trestný.⁵³ Oznámení však musí být učiněno bez odkladu. O neodkladné oznámení se jedná tehdy, jestliže k němu dojde podle konkrétních okolností případu ihned, jakmile to bylo objektivně možné. Trestnost podplácení, popř. nepřímého úplatkářství proto nezanikne, i když o tom pachatel učinil úplné doznání příslušnému orgánu ještě dříve, než se o tom takový orgán dozvěděl, avšak neučinil tak bezodkladně.

• V jistých, zvlášť závažných případech by bylo vhodné v zákoně umožnit, aby projev účinné lítosti mohl být učiněn nikoli neodkladně, ale před tím, než se o něm příslušný orgán dozvěděl jiným způsobem. Touto cestou šla například nedávno v rámci protikorupčních aktivit slovenská vláda.

Kromě úplatkářství je v našem právním řádu zakotveno také několik dalších skutkových podstat trestného činu, které definují korupční chování. Jde o trestné činy pletich při řízení konkurzním a vyrovnacím⁵⁴ , pletich při veřejné soutěži a veřejné dražbě⁵⁵ , zneužívání informací v obchodním styku⁵⁶ , porušování předpisů o nakládání s kontrolovaným zbožím a technologiemi⁵⁷.

Za korupční jednání lze označit v některých případech také porušování povinnosti při správě cizího majetku⁵⁸ . Korupční charakter může mít i trestný čin poškození a zneužití záznamu na nosiči informací dle § 257a nebo neoprávněného nakládání s osobními údaji dle § 178 trestního zákona. Některé zvlášť závažné formy uplácení v soukromé sféře by mohly být ošetřeny také aplikací trestného činu nekalé soutěže dle § 149 trestního zákona. Specifickým zvlášť závažným případem korupce mohou být některá jednání podle I. hlavy trestního zákona ( trestné činy proti republice).

Podle § 168 trestního zákona není trestným činem neoznámení trestných činů dle § 160 - § 162 trestního zákona ani dalších trestných činů s korupčním podtextem. Z korupčních trestných činů je zákonnou povinností oznamovat pouze trestné činy dle § 124a až § 124f trestního zákona. Není stanovena ani zákonná povinnost překazit trestnou činnost korupčního charakteru kromě § 124a až § 124f trestního zákona.

• Navrhujeme zavést povinnost oznamovat, příp. překazit trestnou činnost korupčního charakteru. Byl by tím přinejmenším zdůrazněn význam této trestné činnosti a vyvolávalo by tlak na osoby, které mají informace o korupčních praktikách, aby je oznamovaly. Takové ustanovení však musí být nutně v souběhu se zavedením účinné ochrany svědka.

5.4.2. Problémy s aplikací u předpisů trestního práva hmotného vztahujících se ke korupci

Skutková podstata trestného činu úplatkářství ve smyslu § 160 trestního zákona nedoznala po roce 1989 žádných podstatných změn. Orgány činné v trestním řízení zaujímají v praxi často nejednotná výkladová stanoviska, pokud jde o “obstarání věcí obecného zájmu” jako definiční znak této skutkové podstaty. Nejedná se pouze o nejednotnost názoru na nutné množství obstarávaných věcí ( zákon mluví nikoli o věci , ale o věcech), ale jde i o výklad toho, co jsou a nejsou věci obecného zájmu. Do roku 1990 byl tento pojem posuzován šířeji. Od roku 1990 se však výrazně diferencuje úprava oblasti veřejné a soukromé. Tento stav je významný zejména pro stanovení, v jakých oblastech sféry života společnosti může dojít k naplnění skutkové podstaty trestného činu podplácení dle § 161 TZ. Diskuse orgánů činných v trestním řízení o tom, zda-li se jednalo o obstarání věcí obecného zájmu, často dospěje k závěru , že zde v tomto ohledu nedošlo k naplnění tohoto trestného činu. Tak např. pracovník banky při poskytování úvěrů přijímající úplatek podle řady názorů není postižitelný za trestný čin úplatkářství. Z tohoto důvodu při odhalení případů podezření z korupčního jednání dochází velmi často při právní kvalifikaci skutku k podřazení skutkového stavu (protiprávního jednání fyzické osoby) pod jiné skutkové podstaty trestného činu, než je podplácení dle § 161 a přijímání úplatku dle § 160. Tehdy, kdy to nakonec z různých důvodů vůbec nevede pro nenaplnění všech znaků jiných skutkových podstat trestného činu k postižení pachatele, je tato skutečnost výrazným negativem. Nelze však na druhé straně zapomínat, že některé skutkové podstaty trestního zákona nebývají bezezbytku využity.⁵⁹

• Je nezbytné vytvořit odborné diskusní platformy, na nichž by participovaly všechny orgány činné v trestním řízení, pracovníci legislativních útvarů ministerstev a vědeckých institucí tak, aby na jejich základě mohl být buď sladěn a zkvalitněn proces aplikace trestního práva nebo iniciován legislativní proces. Jednotlivé vrcholné složky orgánů činných v trestním řízení k tomu oprávněné musejí také vypracovat komplexní metodiku vztahující se k trestné činnosti v této oblasti.

5.4.3. Probíhající změny právní úpravy

Na svém jednání dne 10. prosince 1997 vláda souhlasila s přístupem ČR k Úmluvě o boji proti podplácení zahraničních veřejných zahraničních činitelů v mezinárodních podnikatelských transakcích na základě návrhu pracovní skupiny OECD pro boj proti úplatkářství.

Vláda již projednala a schválila návrh novely trestního zákona, který do našeho právního řádu promítá závazky ČR z této Úmluvy:

V § 160 má odstavec 3 nově znít: “Odnětím svobody na jeden rok až pět let nebo peněžitým trestem bude pachatel potrestán, spáchá-li čin uvedený v odstavci 1 nebo 2 v úmyslu opatřit sobě nebo jinému značný prospěch." Nový odstavec 4 stanoví, že “odnětím svobody na dvě léta až osm let bude pachatel potrestán, spáchá-li čin uvedený v odstavci 1 nebo 2 v úmyslu opatřit sobě nebo jinému prospěch velkého rozsahu, nebo spáchá-li takový čin jako veřejný činitel."

V § 161 bude odstavec 2 nově znít: “odnětím svobody na jeden rok až pět let nebo peněžitým trestem bude pachatel potrestán, spáchá-li čin uvedený v odstavci 1 v úmyslu opatřit sobě nebo jinému značný prospěch nebo způsobit jinému značnou škodu nebo jiný zvlášt' závažný následek, nebo spáchá-li takový čin vůči veřejnému činiteli.

Za § 162 se vkládá nový § 162a, který definuje úplatek jako neoprávněnou výhodu spočívající v přímém majetkovém obohacení nebo v jiném zvýhodnění, na které není nárok, kterého se dostává nebo má dostat uplácené osobě nebo s jejím souhlasem jiné osobě. Veřejným činitelem podle § 160 až 162 je rovněž jakákoli osoba zastávající legislativní, administrativní nebo justiční funkci cizí země, at' jmenovaná nebo volená, jakákoli osoba vykonávající veřejnou funkci pro cizí zemi, včetně cizí veřejnoprávní organizace nebo cizího veřejného podniku, a jakýkoli činitel nebo zástupce veřejné mezinárodní organizace."

• Nově zaváděná speciální definice veřejného činitele pro účely úplatkářství by měla být ještě uvážena. Různá definice tuzemského a cizího veřejného činitele není dle našeho názoru nezbytně nutná, a může způsobit zbytečné aplikační problémy. Totéž platí, pokud jde o různou definici veřejného činitele u úplatkářství a u jiných forem korupce. Slovo “cizí” země by mělo být nahrazeno například termínem ”jakékoli” země, aby dopadalo stejně na osoby tuzemské i cizí. Také veřejnoprávní organizace nebo veřejný podnik by neměly být nutně jen “cizí”, mělo by se jednat o “veřejnoprávní organizaci nebo podnik jakékoli země”. Výčet paragrafů , na něž se bude tato definice veřejného činitele vztahovat by měl být rozšířen, nebo by mělo být vůbec uváženo, zdali v souvislosti s evropskou integrací by uvedená nová definice veřejného činitele nebyla vhodnější pro obecné použití v trestním zákoně s případnými výjimkami.

Zákon má nabýt účinnosti dnem l. ledna 1999, a Parlament ČR se jím doposud nezabýval.

• Jedním z prioritních úkolů vlády proto musí být urychlené dokončení legislativního procesu tak, aby Česká republiku dostála svým závazkům z této smlouvy.

5.4.4. Zahraniční srovnání úpravy hmotného práva trestního v oblasti korupce - srovnání ( exkurs)

Oproti české úpravě se v Německu přísnější sazba za korupci vztahuje výslovně také na soudce, rozhodce i vojáka spolkové armády. Za trestný čin poskytnutí úplatku je kvalifikováno poskytnutí prospěchu jakékoli oficiální osobě v souvislosti s její funkcí nebo pokud jde o uzavírání komerčních smluv. Loni probíhala v Německu debata, zda pouhé přijetí nenáležitého prospěchu by mělo být trestným činem, aniž by nutně musel být doprovázen protiprávním jednáním takové osoby. Existuje tedy zřetelná tendence skutkové podstaty vztahující se ke korupci maximálně zjednodušit tím, že by určitým kategoriím veřejně činných osob bylo zakázáno, třeba i zprostředkovaně, přijmout jakékoli nenáležité plnění.

V Rakousku existuje vedle klasického úplatkářství například také trestný čin zakázané intervence, kdy je nepřípustné, aby se některý činitel snažil jakkoli zasahovat do věcí, které mu nijak nepřísluší, příp. zakázaným způsobem.

Ve Francii je stanovena trestní odpovědnost za korupci osobám, které mají veřejnou moc, jsou pověřeny úkolem veřejné služby nebo pověřené mandátem z veřejných voleb. Trestné je přijetí výhody buď proto, aby uskutečnily nebo se zdržely určitého jednání ze své funkce, ze svého úkolu nebo ze svého mandátu nebo proto, aby užily svého vlivu, skutečného nebo předpokládaného, za účelem získání od veřejného orgánu nebo veřejné správy pocty, zaměstnání, obchodu nebo jakéhokoli jiného příznivého rozhodnutí. Trestné je také poskytnutí jakékoli výhody s cílem získat od osoby, která má veřejnou moc, je pověřena úkolem veřejné služby nebo je pověřena na základě veřejného volebního mandátu, shora uvedený prospěch. Je zde stanovena trestní sazba uvěznění až na deset let.

Ve Švédsku je preventivní ochrana proti zneužití veřejných služeb zakotvena v ústavě z roku 1974. Týká se zejména volených představitelů a  všech, kdo nějakým způsobem rozhodují o veřejných službách nebo jsou v nich zaměstnáni. Týká se také těch, kdo jsou zmocněni k ochraně veřejných zájmů. Je zajímavé, že jsou do této oblasti zahrnuti i správci a zřízenci státních muzeí a historických památek. Úprava platí výslovně i v případech, že byl tento čin spáchán předtím, než pachatel získal své místo nebo po ukončení svého zaměstnání. Jestliže úplatek přijala osoba zde neuvedená, může prokurátor podat žalobu pouze tehdy, jestliže zločin ohlásil se žádostí o stíhání zaměstnavatel nebo příkazce, nebo jestliže je stíhání vyžadováno ve veřejném zájmu. Korupce je tedy v některých případech návrhovým deliktem. Zvláštním trestným činem je přijímání nezákonné odměny za hlasování. Vztahuje se na osobu, která získá, přijme slib nebo žádá nezákonnou výhodu za to, že bude hlasovat určitým způsobem nebo se zdrží hlasování o veřejné záležitosti.

Ve Spojeném království Velké Británie a Severního Irska se celá řada trestných činů kvalifikuje jako korupce oficiálních úředníků. Zákon z r. 1889 o praktikách korupce ve státních orgánech považuje za trestný čin jednání jakéhokoli člena, úředníka nebo zaměstnance místního orgánu správy, jestliže tato osoba vymáhá nebo přijme jakýkoli dárek jako podněcující stimul nebo odměnu za uskutečnění nějakého jednání spojeného s jeho služebními povinnostmi.

Podle švýcarské zákonné úpravy je trestné podplácení a příjímání úplatků jen v případech, kdy je upláceným nebo vyžadujícím úplatek pracovník úřadu, osoba povolaná k výkonu soudcovského úřadu, smírčí soudce, úřední znalec, překladatel, tlumočník a v případě podplácení i příslušník ozbrojených sil. Příjímání úplatku je trestné přísněji v souvislosti s vyřízením úřední záležitosti protiprávním způsobem. Mírněji je úplatkářství potrestáno, nenásleduje -li po jeho přijetí protiprávní vyřízení věci.

V USA zákon zakazuje státnímu úředníkovi federální vlády žádat, vymáhat nebo přijímat úplatek . Tentýž zákon zakazuje jakékoli osobě poskytovat, nabízet nebo slíbit úplatek takovému státnímu zaměstnanci.

Slovenská vláda v roce 1995 schválila antikorupční program “Čisté ruky”. Došlo k zvýšení sazeb za trestné činy úplatkářství, doplnění skutkových podstat o trestných činech přijímání úplatku podle paragrafu 160 tr. zák. a nepřímé úplatkářství podle paragrafu 162 tr. zák. o ustanovení, která by měla postihnout získání značného prospěchu a prospěchu velkého rozsahu, zařazení trestných činů přijímání úplatku a nepřímého úplatkářství do paragrafu 168 odst. 1 tr. zák. a vypuštění zákonné podmínky neodkladnosti oznámení z paragrafu 163 tr. zák.

Podobné úpravě v ČR nic nebrání a lze ji využít už s ohledem na značnou blízkost slovenského a českého trestního práva.

5.5.1.1. Soustava soudů

Soustava soudů v trestních věcech je upravena ve shodě s čl. 91 Ústavy České republiky a ust. § 1 odst. 2 zák. č. 335/1991 Sb., o soudech a soudcích, ve znění pozdějších předpisů. Postavení soudu jako orgánu činného v trestním řízení vyplývá z § 12 odst. l, 3, 4 trestního řádu, věcná příslušnost soudů je zakotvena v ust. §§ 15 až 26 trestního řádu. Úkony soudu v přípravném řízení trestním prováděné soudcem vztahující se k odhalování korupce jsou vymezeny v trestním řádu⁶⁰ nebo v zákoně o Policii ČR.

5.5.1.2. Soustava státního zastupitelství

Soustava státních zastupitelství je zřízena jako soustava úřadů státu, určených k zastupování státu v případech stanovených zákonem č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, čl. 80 odst. 1 Ústavy České republiky. Státní zastupitelství podává jménem státu obžalobu v trestním řízení a plní povinnosti, které mu v této souvislosti ukládá trestní řád, příp. zákon o Policii.⁶¹

5.5.1.3. Postavení složek PČR v trestním řízení a problémy s ním související

Příslušnost v trestním řízení určuje pro policejní orgány a vyšetřovatele PČR trestní řád.⁶² Zákonem č. 283/1991 Sb. byla zřízena specializovaná Služba policie pro odhalování korupce a závažné hospodářské trestné činnosti - SPOK ( § 3 odst 3). Vedle ní plní úkoly při odhalování a spolupráci při dokazování případů podezření z korupčního jednání také služba kriminální policie a Inspekce ministra vnitra.

Dle trestního řádu ( § 12 odst. 2) mají tyto policejní složky postavení policejního orgánu. V rámci trestního řízení (§ 12 odst. 10 trestního řádu) je policejní orgán oprávněn samostatně postupovat před zahájením trestního stíhání u trestných činů, u kterých trestní zákon stanoví trest odnětí svobody do tří let, jinak příslušné úkony provádí vyšetřovatel. Na základě uvedeného postupu policejní orgán zákonným způsobem zjišťuje skutkový stav věci.

Jestliže policejní orgán dospěje k závěru, že výsledek trestního řízení nebo stav operativně pátrací činnosti dostatečně odůvodňují závěr, že jednání podezřelé osoby naplňuje skutkovou podstatu trestného činu, postoupí věc místně a věcně příslušnému vyšetřovateli k zahájení trestního stíhání ve smyslu § 160 trestního řádu.

Naopak, zjistí - li policejní orgán, že je pro další postup v trestní řízení věcně nepříslušný (tj., že se jedná o čin , na který trestní zákon stanoví vyšší horní sazbu než tři roky), postoupí podnět místně a věcně příslušnému vyšetřovateli k zajištění zákonného postupu v trestním řízení. Vyšetřovatel poté provádí úkony před započetím trestního stíhání, což však v praxi probíhá tak, že jednotlivé úkony dle jeho propozic provádí opět policejní orgán. Policejní orgán je při plnění úkolů v trestním řízení přitom povinen ve smyslu § 157 trestního řádu dbát pokynů stanovených státním zástupcem, resp. vyšetřovatelem směřujících k provedení úkonů v trestním řízení

Policejní orgány ( včetně specializovaného SPOKu) tedy musí vyčkat a poté akceptovat právní stanoviska sobě procesně nadřízených institucí. Poznatky s praxe konstatují, že se však přitom zvyšuje riziko komunikačních šumů, narůstají časové prodlevy a zvyšuje se i riziko úniku citlivých informací. Naprosto nezbytná profesní diskuse mezi vyšetřovateli a policejními operativci vázne, příp. se zbytečně byrokratizuje. Zejména vyšetřovatelé se prokazatelně vzdalují policejní práci v terénu. Současně v rámci policie vzniká jistá rivalita a místy i nekolegialita. V důsledku neprosazení adekvátního a včasného postupu prostřednictvím místně a věcně příslušného vyšetřovatele jsou důkazy také nezřídka v trestním řízení zajištěny pozdě. Podle analytiků SPOKu proto vážným problémem, který vyřadí ve své podstatě cca 70% prověřených poznatků, je současná úprava procesu dokazování trestné činnosti.

Zásadním problémem ve vztahu je relevantnost informace a její právní kvalifikace z hlediska protiprávního jednání fyzické osoby policejním orgánem. Po zpracování operativní informace policejním orgánem, které je často časově značně náročné, dochází ke sporům, zda-li je vůbec získaná operativní informace nositelem znaků skutkové podstaty trestného činu a zda je nutné zajišt'ovat postup ve smyslu trestního řádu.

Negativním prvkem mezi policejním orgánem a vyšetřovatelem je dle názoru SPOKu zejména hodnotící kritérium jednotlivých úřadů vyšetřování spočívající v hodnocení stavu a rychlosti vyšetřování. Úřad vyšetřování se naopak domnívá, že problémy na tomto úseku nejsou natolik významné a považuje současnou úpravu za vyhovující.

• Ze shora uvedeného vyplývá nezbytnost legislativní cestou vytvořit podmínky pro plnění úkolů jednotlivých orgánů činných v trestním řízení takto:

Provedení této organizační změny by si vyžádalo výraznou úpravu zejména v zákoně o Policii.⁶⁴

• Výrazné vyšetřovací pravomoci takovéhoto útvaru musí být na druhé straně velmi důsledně kompenzovány zvýšenou soudní kontrolou (kolegium soudců rozhodujících v tříčlenném nebo vícečlenném senátu), zajištěním práva na obhajobu, kontrolou ústavním soudnictvím doplněnou o parlamentní kontrolu. Specializovaný útvar by měl přístup k jistému typu informací za stanovených podmínek, a zároveň povinnost ohlásit vyjmenovanému soudci jejich vyžádání ve stanovených termínech za účelem zajištění okamžité reakce na získané informace.

• K dalším (souběžně realizovatelným) východiskům ze současné situace patří také obecné opuštění dosavadního modelu organizačního zajištění policejního vyšetřování, v jehož rámci nyní dochází k zbytečnému tříštění sil mezi tzv. policejními orgány a vyšetřovateli, a která způsobuje přehnaně nekonzistentní postup proti kriminalitě. V této souvislosti je třeba provést důkladnou analýzu našich i zahraničních zkušeností v této oblasti (kde Německo a Francie tvoří dva krajní póly) a najít takové řešení, které by nevyvolalo kontraproduktivní efekt.

• Zvážit je třeba též vyčlenění specializovaných soudců za účelem zajištění úkonů v trestním řízení v působnosti specializované služby, o kterých soudce ve smyslu trestního řádu rozhoduje.

• V organizační struktuře Policie ČR je dále nutno provést úpravu systému spolupráce s ostatními organizačními složkami Policie ČR při plnění úkolů vyplývajících z působnosti specializované služby (např. naplňování hlásné povinnosti o případech signalizujících korupci a příbuznou trestnou činnost), zajistit zvláštní ochranu evidenčních údajů pracovníků specializované služby
• Vytvořit zvláštní policejní informační systém při specializované službě, ve kterém budou vedeny a sdružovány informace k zájmovým osobám této služby a k některým dalším specifickým zájmovým oblastem vztahujícím se k problematice organizovaného zločinu a závažné hospodářské trestné činnosti. Policejní informatiku je vůbec třeba podrobit analýze a navrhnout nezbytná legislativní, organizační a technická opatření.

5.5.2.1. Získávání informací od specializovaných institucí a problémy s tím související

Podle policejního modelu korupčního jednání vycházejícího ze statistického vyhodnocení nejčastěji používaných postupů v případech uplácení lze detekovat korupční jednání a z něj vyplývající další trestnou činnost u upláceného , uplácejícího, zprostředkovatele a jejich sociálního zázemí ( přátelé, rodina, spřízněné subjekty). Dalším projevem jsou škodlivé následky jednání v ekonomické sféře. Tyto škodlivé následky a další průvodní jevy korupčního jednání lze zjistit jednak z podaných trestních oznámeních různými orgány státní správy, kontrolních orgánů a jednak z vlastní operativní činnosti policejních složek.

Oblast prověřování trestních oznámení dle § 158 odst. 3 TZ vytváří dle názoru SPOK ZHTČ dostatečný prostor pro činnost orgánů činných v trestním řízení při prověřování skutečností uvedených v podání.

Pokud však jde o získávání operativních informací o podezřelém chování osoby, které v daný moment nemají relevantní hodnotu z hlediska trestně právní klasifikace, je pozice SPOKu poněkud komplikovanější. Příkladem mohou být informace k fyzickým osobám, např. o nákupech drahých vozidel, nemovitostí, pozemků, značných objemů cenných papírů apod., které nemohly být nabyty z běžného příjmu fyzické osoby. Údaje, kterými lze potvrdit nebo vyvrátit operativní informace jsou vedeny v převážné míře ve finančních institucích, ke kterým mají přístup pouze pracovníci finančních institucí, kontrolní orgány v oblasti dohledu a dozoru nad finanční sférou a pracovníci daňové a poplatkové správy. Zde tedy musí dojít k následnému prověřování operativních informací. V důsledku působnosti zvláštních zákonů v dané oblasti, které upravují institut mlčenlivosti, není možné řádně informaci prověřit a případně získat důkazní materiál. Tam,kde zvláštní zákony vymezují tzv. institut mlčenlivosti, je vyšetřovatel, příp. policejní orgán SPOK ZHTČ v souladu s ustanovením § 8 odst. 2 trestního řádu povinen zajistit postup prostřednictvím věcně příslušného státního zástupce (ustanovení § 16, § 17, § 20, § 21 trestního řádu), tj. podat podnět státnímu zástupci k vyžádání těchto informací. Policie ČR má k podstatné části informací tedy přístup pouze se souhlasem státního zástupce při zahájení trestního řízení. V policejní praxi tak nezřídka dochází k tomu, že je znemožněna vzájemná komunikace mezi pracovníky České národní banky a pracovníky SPOK - ZHTČ, pracovníky Ministerstva financí a pracovníky SPOK ZHTČ apod., poněvadž ještě nelze tvrdit, že probíhá postup policejního orgánu dle trestního řádu, tj. nejedná se o trestní řízení a není tedy splněna zákonná podmínka pro podání žádosti o informace prostřednictvím státního zástupce.⁶⁵

Aby byla splněna podmínka existence trestního řízení, lze využít možnosti prověřování tzv. jiných podnětů k trestnímu stíhání ve smyslu § 158 trestního řádu. Jedná-li se o zajištění prověření podnětů k trestnímu stíhání ve smyslu § 158 odst. 3 trestního řádu ve fázi, kdy ještě nejsou splněny všechny zákonné důvody ke sdělení obvinění ve smyslu § 160 trestního řádu, jsou pracovníci úřadu vyšetřování v praxi značně zdrženliví a této možnosti je tak v praxi velmi málo využíváno.⁶⁶

• Specializovaná služba by měla získat oprávnění přístupu k některým informacím chráněným dosud zákonnou mlčenlivostí. Současně by měly být v rámci existujících zákonných podmínek uzavřeny realizační dohody mezi specializovanou službou a vybranými institucemi, např. Komise pro cenné papíry, ČNB, apod., o formě a obsahu vzájemně vyměňovaných informací. Částečně lze její současné problematické postavení řešit zpřesněním úpravy zahájení trestního řízení.

5.5.2.2. Překážky odhalování korupce vyplývající z úpravy trestního řízení a z nutnosti zajistit výkon práva na obhajobu⁶⁷

Současná úprava trestního řízení, kdy v jeho rámci existuje tzv. postup před zahájením trestního stíhání a tzv. trestní stíhání, stejně jako zákonná úprava realizující závazek ČR z čl. 6 Úmluvy o lidských právech a základních svobodách ( právo na obhajobu, právo na rovnost zbraní) způsobují aplikační praxi nemalé problémy. Jednak nelze zcela přesně a exaktně určit, čím a jak postup před zahájením trestního stíhání vlastně začíná, jednak se trestní řízení za této úpravy také značně protahuje (řada úkonů se provádí minimálně dvakrát , často však i víckrát) , a často dochází i k tomu, že zákonnou cestou získané poznatky nelze v dalším řízení při dokazování trestné činnosti nijak zprocesnit a jsou tedy nepoužitelné.

• Je proto nezbytné iniciovat odbornou debatu i v této oblasti a navrhnout takové řešení, které by současně nebylo v rozporu s ústavním právem na obhajobu.

• Bylo by například možné zakotvit do trestního zákona, že trestní řízení se skládá z prověrkového řízení, přípravného řízení a řízení před soudem. Prověrkovým řízením by pak byl úsek trestního řízení od doby, kdy orgány činné v předsoudním stadiu řízení (policejní orgány, vyšetřovatel a státní zástupce) na základě zákonnou cestou získaných informací (§ 53, § 88 až § 88i doplněné o další instituty jako např. vlastní šetření policejních orgánů) nebo informací oznámených občany (§ 158) nabyly důvodného přesvědčení, že byl spáchán trestný čin, do zahájení trestního stíhání".
• Současně by pak bylo třeba zajistit výkon práívní pomoci tak, aby i neobviněné osoby ( např. ale se statutem osoby prověřované nebo podezřelé) měly právo na přítomnost obhájce ( to je sice možné již nyní na základě judikatury Ústavního soudu, ale bylo by vhodné toto oprávnění výslovně zakotvit do zákona), a aby tam, kde by vůbec ještě nebyla známa osoba podezřelého, muselo být o všech úkonech rozhodováno kontradiktorně při zajištění obhajoby ex offo. Při nedodržení těchto podmínek by získané poznatky nemohly mít nadále důkazní status.
• Prověrkové řízení by se zahajovalo usnesením, které by se doručovalo ustanovenému obhájci. Ustanovení obhájce, nebo celé prověrkové řízení by nemuselo být obligatorní , nicméně vázala by se na něj použitelnost důkazu získaného v prověrkovém řízení před soudem. Zakotvení tzv. prověrkového řízení mnohem lépe vyhoví všeobecně uznávanému standardu výkonu operativní a analytické činnosti policejních orgánů. Pokud by byla tato úprava přijata, je nezbytné doplnit některá ustanovení trestního řádu o úkonech a oprávněních v prověrkovém řízení, vytvořit procesní institut úředního záznamu sepsaného policejním orgánem o výsledcích prověrkového řízeni ( vybaveného procesní hodnotou při projednávání před soudem) a pod.
• Po sdělení obvinění by mohl být obviněný poučen o právu žádat, aby důkaz byl proveden za účasti advokáta, nestalo -li se tak v prověrkovém řízení, a pokud by to obviněný požadoval a již provedený důkaz by neměl povahu neodkladného nebo neopakovatelného úkonu, nebo by nebyl v prověrkovém řízení proveden za přítomnosti advokáta, opakováním úkonu by bylo umožněno obviněnému realizovat jeho právo.⁶⁸

5.5.2.3. Ochrana svědka

Dosavadní právní ochrana svědka (§ 55 odst. 2 trestního řádu) není dostatečná velmi kusá a vyvolává řadu aplikačních problémů.⁶⁹

• Vláda přijme komplexního program ochrany svědků, příp. dalších oso na jejichž ochraně je zájem ( tj. např. znalců, tlumočníků, ale i pracovníků orgánů činných v trestním řízení), na kterém se budou podílet orgány Ministerstva spravedlnosti ČR a Policie ČR. S přihlédnutím k praktickým poznatkům by bylo například účelné vytvořit institut tzv. ochranné vazby svědka, který by byl uplatňován při řešení trestních případů spojených s organizovanýrn zločinem, kdy se souhlasem svědka vyjádřeným písemnou formou by bylo na dobu nezbytně nutnou možné osobu svědka umístit do výkonu ochranné vazby.

5.5.2.4. Prostředky dokumentování trestné činnosti v oblasti úplatkářství

Při odhalování korupčního jednání je nezbytné používat ofenzivní metody policejní práce, neboť úplatkářství jako jednání je velmi obtížně zadokumentovatelné. Prostředky policejní práce, které umožňují efektivní odhalování korupce, jsou velmi sporné a diskuse o nich musí být velmi důsledná a musí zohlednit jak jejich zneužitelnost a obecně akceptovatelné meze zásahů do lidských práv, tak jejich obtížnou aplikovatelnost s nutností zajistit adekvátní podmínky pro výkon práce Policie. Při plnění úkolů na úseku odhalování úmyslných trestných činů a zjišt'ování pachatelů je služba kriminální policie, SPOK ZHTČ a útvar inspekce oprávněny používat operativně pátrací prostředky a operativní techniku dle §§ 33 až 37 zákona o Policii.⁷⁰ Policejní zákon v současnosti neumožňuje, aby na dokumentaci většiny korupčního jednání bylo možné použít agenta nebo operativní techniky.

Kromě SPOKu, resp. služby kriminální policie hrají při odhalování korupce roli i další specializované útvary uvedené v § 12 tr. řádu. Jsou to například pověřené orgány BIS, Vězeňské služby, Vojenské policie a Ministerstva vnitra atd., které mají odhalovat trestnou činnost příslušníků těchto služeb.

• Adekvátními pravomocemi ( jak jsou dále rozvedeny) je nutné také vybavit další specializované orgány uvedené v § 12 trestního řádu.

Zjevně nedostatečně je upraveno postavení inspektorátů celní a finanční stráže působících v rámci celních úřadů na základě § 10 odst. 3 celního zákona.

• Inspektoráty celní a finanční stráže by bylo vhodné do výčtu těch, které mají postavení policejního orgánu doplnit a bylo by vhodné též mu svěřit odpovídající oprávnění.

V dalším textu provedeme stručnou analýzu prostředků policejní práce použitelných při odhalování korupční trestné činnosti, jak k nim dosud přistupuje současná naše právní teorie a praxe.

5.5.2.4.1. Policejní agent⁷¹

Z ustanovení § 34b zákona o Policii ČR vyplývá, že agentem se rozumí policista plnící úkoly uložené mu službou kriminální policie nebo službou policie pro odhalování korupce a závažné trestné činnosti, vystupující zpravidla s krycími doklady a se zastíráním skutečného účelu své činnosti.

Použití agenta povoluje soudce krajského soudu, pravidelnou kontrolu vykonává státní zástupce.

Velice ožehavou otázkou související mimo jiné i s odhalováním korupce je, zda agentovi během jeho působení ve zločineckém prostředí má být povoleno páchání trestných činů. Tento problém vzniká proto, že agent, nemá-li se stát nápadný a nemá-li být ohrožen, je nucen chovat se tak, jako se chovají ostatní členové zločinecké skupiny. Z praxe je dokonce známo, že zločinecké organizace se chrání před infiltrací policejních agentů tím, že nové přijímané členy podrobují “zkoušce” a přikazují jim spáchat závažný delikt. Beztrestnost agenta se podle českého trestního zákona vztahuje pouze na jeho trestnou činnost podle § 163a TZ a to jen na druhou a třetí formu zde uvedenou (účast na činnosti zločinného spolčení a jeho podpora), jestliže tak činil s cílem odhalit pachatele trestné činnosti spáchané ve prospěch zločinného spolčení. Pro činnost agenta je však nezbytné, aby vyloučení protiprávnosti se vztahovalo též na různá klamavá jednání vyvíjená agentem proto, aby zakryl svou pravou totožnost a aby mohl proniknout do zločineckého prostředí. Z těchto aktivit je českým zákonem o Policii ČR výslovně legalizováno pouze použití krycích dokladů (§ 34a). Policejní zákon naproti tomu výslovně neuvádí rovněž právo agenta vstoupit při použití legendy se souhlasem oprávněné osoby do cizího bytu.⁷² Především však zákonodárce neupravil řešení otázky, která je u institutu agenta vůbec nejdůležitější, totiž otázky, zda je agentovi dovoleno účastnit se i na trestných činech, jimiž se plány zločinného spolčení realizují (např. na obchodu s drogami). Jde o tzv. “prostředím podmíněné trestné činy”. V diskusích jsou k tomuto problému zastávány velmi protichůdné názory. Někteří odborníci se vyslovují pro široce koncipovanou beztrestnost agenta s argumentem, že jediné za této podmínky má institut agenta vůbec nějaký smysl. Pokud by zákonodárce neposkytl agentovi dostatečný “hrací prostor” a “volné ruce”, není jeho dlouhodobý pobyt ve zločinecké organizaci vůbec možný. Proti tomu lze namítat, že je nepřípustné, aby státní úředník, zaštítěn autoritou státu, mohl páchat trestnou činnost. Následky takového agentova jednání mohou nepříznivě zasáhnout do sféry individuálních práv třetích nevinných osob, které nemají se zločinným spolčením nic společného. Konečně se jako protiargument uvádí, že připuštění beztrestnosti agentů by mohlo mít zhoubný vliv na morálku policie, mohlo by vést ke zneužití a excesům a snižovalo by vážnost policie v očích veřejnosti. Je tedy zřejmé, že pokud by se zákonodárce odhodlal k tomu, aby v budoucnu výslovně připustil možnost agenta podílet se na trestné činnosti zločinecké organizace, musel by zároveň stanovit určité meze.

Absence explicitní úpravy beztrestnosti agenta v českém trestním zákoně samozřejmě nebrání tomu, aby se na jeho beztrestnost vztáhla jiná ustanovení o okolnostech vylučujících protiprávnost, která jsou platná pro každého, tedy i agenta.⁷³ Tím, že nejsou explicitně upraveny podmínky vyloučení protiprávnosti jednání agenta a spoléhá se na to, že dostatečný regulační význam budou mít obecná ustanovení o krajní nouzi a nutné obraně, je přesunuto příliš mnoho odpovědnosti za zákonnou aplikaci institutu agenta na policejní a justiční orgán. Ustanovení § 34b odst. 5 policejního zákona, že agent “při své činnosti je povinen volit takové prostředky, které jsou způsobilé ke splnění jeho služebního úkolu a jimiž není jiným osobám způsobována újma na jiných právech” situaci neřeší, protože je příliš vágní. Není např. zřejmé z jakého hlediska se má posuzovat bezdůvodnost újmy. Platná česká právní úprava tedy neposkytuje policistovi - agentovi dostatečně určitou směrnici pro jeho jednání a nestanoví zřetelné hranice jež nesmí překročit. Agent je tak vystaven velkému riziku, že jeho jednání bude právně kvalifikováno jako exces z mezí nutné obrany, resp. krajní nouze. Přitom velikost manévrovacího prostoru, tedy možnost volit z několika možných variant chování, je pro agenta velmi zúžená, protože se při svém nasazení do kriminálního prostředí nalézá ve stavu silného ohrožení a stresu. Za současné právní úpravy je jen velmi málo policistů ochotno působit jako agenti v prostředí zločineckých organizací a aktivita těch, kteří budou tuto činnost vykonávat, může být ochromena vědomím rizika, že jejich jednání bude posouzeno jako exces.⁷⁴

• Případné rozšíření možnosti páchání jinak trestné činnosti musí být doprovázeno omezujícími a kontrolními mechanismy:

1. agent nesmí způsobit následek spočívající v úmyslném usmrcení nebo ublížení na zdraví, ledaže by se jednalo o nutnou obranu nebo krajní nouzi
2. ke spáchání činu jinak trestného musí zásadně udělit předem souhlas soudce vydávající povolení k použití agenta, pouze pokud by věc nesnesla odkladu a souhlasu nebylo možné předem dosáhnout, musí být soudce neprodleně dodatečně informován o spáchání činu jinak trestného
3. agent nesmí zakládat nebo zosnovat zločinné spolčení ani navádět ke spáchání trestného činu.

• S tím také souvisí nutnost zajistit dostatečně kvalifikovaně vybavení agenta krycí legendou a jeho ochranu, pokud vystupuje v trestním procesu jako svědek.⁷⁵

S otázkou podílnictví agenta na trestné činnosti páchané zločineckou organizací úzce souvisí problém tzv. agenta provokatéra. Za takového je označován agent, který sám aktivně podněcuje či navádí jiné osoby k páchání trestné činnosti nebo iniciuje založení zločinecké organizace s úmyslem, aby pachatele udal. V České republice je institut agenta provokatéra pokládán za nepřípustný⁷⁶. Naproti tomu v zahraničí není postoj k institutu agenta provokatéra zdaleka tak jednoznačně odmítavý.⁷⁷ V České republice je spíše vhodné vyjít ze stávající právní úpravy a uvažovat o naprosto dílčích a velmi specifických úpravách v již existujících institutch policejního práva ( např. institut kontrolované zásilky apod.)

• V rámci rekodifikace trestního řádu by v budoucnu bylo vhodné zakotvit používání policejního v trestním řádu agenta - jako je tomu například v Německu nebo na Slovensku.

• K zpřesnění a lepší aplikovatelnosti institutu agenta by bylo vhodné zmínit existenci odůvodněného podezření ze spáchání trestného činu jako podmínku jeho nasazení, a doplnit kontrolní mechanismy u nasazení agenta i o jistou formu parlamentní kontroly, příp. o kontrolu veřejným ochráncem lidských práv. Vhodné by bylo výslovně umožnit použití agenta na základě rozhodnutí soudu alespoň na jeden rok. Pokud jde o kontrolu nasazení policejního agenta státním zástupcem, mělo by být zajištěno, aby tato kontrola připadala vždy na Vrchní státní zastupitelství v Praze ( za podmínky rotace pověřených státních zástupců) , aby nedocházelo k zbytečným kompetenčním konfliktům zejména u distančních deliktů. Agentem by také měl být napříště i pracovník bezpečnostního sboru jiného státu, aby bylo možné pronikat i mezi příslušníky jiných států a etnik. Agentovi by též mělo být výslovně zákonem umožněno používat kromě krycích dokladů také krycích prostředků ( konspirativního pracoviště, krycí firmy). Jako účelné se též jeví umožnit policii používání krycích dokladů vystavených na jména zemřelých osob, jak to umožňuje zákon o BIS, a zavádění údajů uvedených ve vydaných krycích dokladech do evidencí vedených podle zvláštních předpisů.

• Naprosto zásadní důležitost pro úspěšnou policejní dokumentaci trestné činnosti v oblasti korupce však má zákonné zakotvení možnosti nasazovat policejního agenta i na odhalování všech těch trestných činů, které mají korupční charakter.⁷⁸

Stávající dikce ustanovení zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky totiž, jak již bylo shora uvedeno, neumožňuje policejním orgánům využívat zákonných operativně pátracích prostředků a operativní techniky (§ 33 až § 37), neboť u těchto trestných činů nejsou naplněny podmínky jejich užití v souladu s § 41 odst. 2 trestního zákona (zejména podmínka stanovení trestu odnětí svobody s horní hranicí trestní sazby nejméně osm let).⁷⁹ K jistému, ale stále ještě ne zcela dostatečnému posunu dojde po přijetí v tomto textu zmíněné novely trestního zákona ( viz kapitola 5.4.3.). Zabezpečit používání operativní techniky při odhalování korupční trestné činnosti lze i bez zvyšování trestních sazeb. Je například možné za tím účelem změnit zákon o Policii, resp. trestní řád ( kam by se tak vůbec nově oprávnění k používání operativní techniky a agenta nově zavádělo), podle kterého by při vyšetřování vyjmenovaných trestných činů bylo možné tyto prostředky použít.

5.5.2.4.2. Použití operativní techniky

Korupční trestná činnost je zpravidla páchána utajovaně, takže informace o ní jsou pro policejní a justiční orgány obtížně dostupné. Nedostatek informací způsobuje velkou latenci této kriminality a dojde-li již k zahájení trestního stíhání, nelze často pro důkazní deficit dovést věc k odsuzujícímu rozsudku.

Za této nesnadné důkazní situace se jako jedna z množností, jak obstarat potřebné informace, nabízí utajený technický zásah do sféry osobní a domovní svobody a do telekomunikačního tajemství, odhalující skryté informace, tj. použití operativní techniky.⁸⁰

Pokud jde o existující právní úpravu použití operativní techniky, bylo by vhodné provést tyto legislativní úpravy:

1. Český trestní řád neupravuje některé případy použití operativní techniky v rámci trestního řízení, jimiž je rovněž zasahováno do základních práv a svobod občanů, jako je akustický odposlech nebo vizuální pozorování v uzavřeném nebo volném prostoru, zvláště pak v bytech a v jiných neveřejných prostorách ( např. odposlech nebo záznam rozhovoru vedeného v bytě mezi spolupachateli).

• Při vyšetřování korupce může být zákonné umožnění akustického odposlechu nebo vizuálního pozorování důkazně velmi přínosné a u nejzávažnějších trestných činů potřebné. Zároveň by však bylo třeba v zákoně stanovit přesné podmínky po jeho použití. Jestliže je možné provést takový úkon již před zahájením trestního řízení jako prostředek operativní techniky podle zákona o Policii ČR, zákona o BIS a zákona o VOZ, bylo by jen logické, kdyby byl analogický úkon zakotven i v trestním řádu a umožněno jeho provádění v rámci trestního řízení, tedy v době, kdy podezření ze spáchání trestného činu je již zdůvodněné konkrétními fakty.⁸¹

1. Používání operativní techniky na odhalování trestných činů korupčního charakteru je možné jen velmi omezeně.

• Bylo by účelné oprávnění policie k používání operativní techniky u korupčních trestných činů rozšířit, podobně jak to bylo shora navrženo u policejního agenta.

1. Ustanovení policejního zákona upravující použití operativní techniky při “pořizování obrazových, zvukových nebo jiných záznamů” je příliš vágní a málo transparentní. Zákon například nehovoří o případech, kdy je hovor nikoli zaznamenáván, ale pouze odposloucháván. Totéž platí o vizuálním pozorování, ať již je provedeno pouhým zrakem nebo jinými optickými či elektronickými předpisy.

• Zákonnou úpravu používání operativní techniky je třeba v rámci rekodifikace policejního i trestního práva zpřesnit.

1. Dosavadní zákonný text dále nerozlišuje, zda se pořizování obrazových, zvukových nebo jiných záznamů děje v bytě nebo mimo obydlí.

• Podmínky omezení ústavní ochrany bydlení musejí být v zákoně stanoveny zcela přesně. Policista by měl výslovně dostat zákonné oprávnění vstoupit tajně nebo pod smyšlenou záminkou do cizího obydlí bez souhlasu toho, kdo v něm bydlí.
• Organizacím obstarávajícím provoz telekomunikačních sítí je třeba zakotvit zákonnou povinnost poskytnout policii pomoc při používání operativní techniky, zejména poskytovat policii informace z informačních systémů, které vedou.
• Členové kontrolního orgánu pro kontrolu používání operativní techniky musejí být vybaveni povinností mlčenlivosti a musí být stanoveny konkrétní pravidla pro provádění parlamentní kontroly. Kontrolní oprávnění by měl získat též uvažovaný veřejný ochránce lidských práv.
• Při dalších legislativních úpravách operativní techniky je vhodné vyjít ze zahraničních zkušeností.⁸²

5.5.2.4.3. Počítačové zpracování databází obsahující osobní a jiná citlivá data formou tzv. rastrového pátrání.

Další z možných metod postupu nejen při odhalování korupce, ale i řady dalších deliktů ekonomického charakteru, je rastrové (síťové) pátrání. Například rakouská policie může po mnoha předešlých polemických debatách od roku 1997 používat této metody, tj. prohledávání dat uložených v databázích pomocí počítačových programů.⁸³ Rastrové pátrání lze v Rakousku použít pouze v případě konkrétního podezření a musí se jednat o delikty, za které je možno podle trestního zákona uložit vysoké tresty. Navíc je možno tuto metodu aplikovat jen, pokud návrh státního zastupitelství schválí kolegium senátu, složené ze tří soudců. Pověřenec pro právní ochranu, jmenovaný ministrem spravedlnosti může u tzv. nositelů profesionálního tajemství odmítnout dát souhlas s použitím této metody, případně vznést námitku u nejvyššího soudního dvora. Ministr spravedlnosti musí každoročně podávat parlamentu zprávu o počtu a okolnostech nasazení této pátrací metody. Rastrové pátrání se dále používá též v Dánsku, Nizozemí, Francii a Anglii.

V ČR by zavedení takového institutu vyžadovalo přijetí legislativních úprav. Musel by se změnit zákon o Policii ČR i zákon o ochraně osobních dat ( zák. č. 256/1992 Sb.).

• Používání síťového pátrání by se alespoň pro účely odhalování nejzávažnější trestné činnosti včetně vyšších forem korupce mělo pověřeným policejním složkám umožnit. Tuto otázku je třeba řešit v rámci přípravných prací na nové kodifikace policejního a trestního práva.

5.5.2.4.4. Použití důvěrníků policie⁸⁴

Zákony řady západoevropských i transformujících se zemí ( včetně ČR) umožňují policii využívat služeb informátorů a poskytují těmto osobám ochranu před vyzrazením.⁸⁵ Česká právní úprava je v tomto ohledu velmi kusá. Policie má podle ní pouze oprávnění používat důvěrníků a osob jednajících ve prospěch policie. Přitom právě při odhalování trestných činů korupčního charakteru mohou takovéto osoby hrát významnou roli.

5.5.2.4.5. Operativní kombinace⁸⁶

Jde o metodu hojně využívanou policejními složkami v angloamerickém prostředí. Také v některých transformujících se zemích byla tato metoda policejní práce uzákoněna.⁸⁷

• Při přípravě nového zákona o Policii je třeba důkladně uvážit oprávnění Policie k operativní kombinaci, nebo alespoň k jejím dílčím formám. Jako příklad může v této souvislosti sloužit již existující ustanovení policejního zákona o předstíraném převodu věci, který kodifikuje jednu z dílčích forem operativní kombinace. Oblast realizační fáze této metody vyvolává podezření z možnosti jejich zneužití speciálními policejními složkami. Na tomto místě je nezbytné uvést, že zamezení možnosti zneužití je třeba zcela jednoznačně ponechat na důsledné realizaci výkonu kontrolní činnosti mimo policejní složky (ve fázi přípravy, povolení a průběhu realizace operativní kombinace ze strany státního zástupce nebo soudce a jako celku např. ze strany příslušné parlamentní komise).
• Bylo by možné buď dále rozpracovat zákonné oprávnění k předstíranému převodu věci nebo kodifikovat tzv. "předstírané korupční jednání" do stávajícího čtvrtého oddílu zákona o Policii. Představitelná je například následující nová dikce:

§ 34d - Předstírané korupční jednání

1. Předstíraným korupčním jednáním se pro účely tohoto zákona rozumí jednorázové operativně technické opatření spočívající v předstírané nabídce, slibu, obdarování nebo předání majetkové hodnoty realizovaného specializovanými subjekty za účelem dokumentace trestného činu dle § 160 - 162 atd. dle úvahy zákonodárce.
2. Specializovaným subjektem je policista služby policie pro odhalování korupce a závažné hospodářské trestné činnosti a agent (viz 34b zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky).
3. Předstírané korupční jednání je výhradně realizováno za současného použití utajeného pořizování obrazových, zvukových nebo jiných záznamů (viz § 34, písm. c) zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky).
4. Na povolení předstíraného korupčního jednání se vztahuje ustanovení § 36, § 36a) a § 37 tohoto zákona (zákon č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky).

• Jinou možností je vypracování nové zákonné normy, která komplexně upraví celou problematiku forem operativní činnosti, včetně jednotlivých kontrolních mechanismů.

5.6. Správní právo

Také předpisy správního práva přinášejí celou řadu možností, jak odhalovat a postihovat případy korupčního jednání. Shora již byla uvedena úprava zákona o zadávání veřejných zakázek včetně některých námětů, jak tento významný předpis ještě zkvalitnit. V tomto ohledu plní nezastupitelnou úlohu Úřad na ochranu hospodářské soutěže.

K dalším předpisům správního práva, které zajišťují mechanismy kontroly a transparentnosti při nakládání zejména s veřejným majetkem je zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole.⁸⁸

Významným předpisem správního práva, v němž je také implicitně obsažen závazek ústředních státních orgánů bojovat s korupcí, je ovšem také zákon č. 2/1969 Sb., tzv. kompetenční zákon.

• Z  obecných ustanovení kompetenčního zákona vyplývá, že všechny resorty musejí v rámci své činnosti udělat maximum pro efektivní meziresortní spolupráci a pro zajištění plnění zásadních úkolů státu. Tím boj s korupcí nepochybně je, a nejen s ohledem na vnitřní bezpečnostní politiku státu. Proto se při potírání korupce musejí angažovat pokud možno všechny státní orgány.

Neopomenutelným předpisem je též zákon č. 166/1993, o Nejvyšším kontrolním úřadu, který dále rozvíjí shora uvedené ústavní zmocnění.

Významnou roli hraje zejména při omezování korupce ve státní správě také správní řád.

• V rámci probíhající rekodifikace správního řízení musí být kladen velký důraz na jeho maximální transparentnost tak, aby rozhodování dle volné úvahy nebo na základě správního uvážení nemohlo být prostředkem nežádoucích úřednických praktik.
• Vhodné by též bylo zajistit možnost přednostního vyřízení věci v rámci jednotlivých typů správního řízení na základě zákonem stanovené vyšší poplatkové povinnosti.
• Výslovně by též mělo u všech typů správního řízení být uvedeno, jak rychle musejí proběhnout.⁸⁹ Současně v rámci vnitřních kontrolních mechanismů je třeba bránit tomu, aby stanovená maximální doba byla úředníky záměrně vydávána za jedinou časovou limitu vyřízení věci ( tj. věc musí být vždy vyřizována bezodkladně, nikoli dle stanovené maximální lhůty).

1. Finanční analytický útvar Ministerstva financí, který plní úkoly stanovené v zák. č. 61/1996 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti, zejména pokud jde o sběr a analýzu údajů, které jsou výsledkem oznamovací povinnosti finančních institucí. FAÚ je primárně zaměřen na boj se špinavými penězi. Špinavé peníze však nezřídka mohou s korupčním jednáním přímo či nepřímo souviset, neboť mohou být jejím prostředkem i výnosem, o jehož legalizaci se posléze zkorumpovaná osoba pokusí.
2. Komise pro cenné papíry vykonává dozor nad kapitálovým trhem. Jedná se o správní úřad pro oblast kapitálového trhu zřízený zákonem č. 15/1998 Sb. Vykonává státní dozor nad subjekty kapitálového trhu. Mimo jiné kontroluje plnění povinností vyplývajících ze zákazu používat důvěrné informace a oznamuje podezření ze spáchání trestného činu zneužívání informací v obchodním styku, který může být jedním z typů korupční trestné činnosti.
3. Česká národní banka, její postavení upravuje zák. č. 6/1993 Sb., o České národní bance. Při plnění úkolů vykonává dozor nad prováděním bankovních činností a devizové kontroly. I tento dozor tedy může, zejména po výrazném posílení jeho pravomocí poslední novelizací, účinněji zasahovat proti nedostatečně fungujícím kontrolním mechanismům uvnitř banky.
4. Územní finanční orgány Dalším významným předpisem správního práva souvisejícím s bojem proti korupci a jiné hospodářské trestné činnosti je 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech. Tento zákon vymezuje okruh působnosti územních finančních orgánů a vytváří celou soustavu těchto územních finančních orgánů. Do působnosti těchto orgánů patří provádění finančních revizí, cenové kontroly, a kontrola poplatků, které jsou příjmem státního rozpočtu. Postup provádění těchto kontrol a jejich právní následky řeší zákon č. 337/1992 Sb., zákon o správě daní a poplatků, ve kterém je zakotvena oznamovací povinnost vůči orgánům činným v trestním řízení, a to pouze pro trestný čin krácení daně.

• Omezení oznamovací povinnosti finančních úřadů vůči orgánům činným v trestním řízení pouze na trestný čin krácení daně se jeví jako značně neúčelné.
• Finanční úřady by měly napříště získat postavení nezávislého státního orgánu oprávněného k aktivnímu vymáhání státních pohledávek ( Ústřední finanční úřad, Krajské a Okresní finanční úřady). Měly by fungovat v úzké součinnosti s nově zřízenými finančními prokuraturami.
• Instituce vykonávající kontrolní činnost vůči nim by měla být ještě uvážena. Kromě NKÚ přichází v úvahu kontrola vnitřní prostřednictvím inspekčních orgánů Ministerstva financí. Procesní kontrola by měla být garantována vyššími organizačními jednotkami Ústředního finančního úřadu.

5.7.2. Závazky z oblasti finančního práva vyplývající ČR z Úmluvy o boji proti podplácení zahraničních veřejných činitelů v mezinárodních transakcích

V Úmluvě o boji proti podplácení zahraničních veřejných činitelů v mezinárodních podnikatelských transakcích ( viz také kapitoly 4.1.2. a 5.4.3) zpracované členskými státy OECD je Česká republika dále zavázána ještě k řadě dalších, dosud neuvedených opatření, zejména:

• zvýšit účinnost pokut v zákoně č. 561/1991 Sb, zákona o účetnictví, a to stanovením jiných kritérií než doposud.
• navrhnout novelu zákona č. 524/1992 Sb., o auditorech a Komoře auditorů ČR, která zejména posílí úlohu státu při vstupu do profese a stanoví navíc povinnost auditora oznamovat příslušnému státnímu orgánu informace, které by jí měly být známy, a stanoví povinnost uvádět ve zprávě skutečnosti, které mohou mít vliv na negativní hospodaření účetní jednotky.

• zákon České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, má být podle požadavků OECD doplněn tak, aby za podnikatelský náklad nemohl být výslovně považován úplatek podle trestního zákona. Tento návrh byl již vládou připraven a schválen a čeká na projednání v Parlamentu.

5.7.3. Financování politických stran a problémy s tím související

Dalším prostředkem omezení korupce může být i průhledné financování politických stran.Nejproblémovějšími body jsou financování činnosti strany prostřednictvím darů a půjček. Právě v této oblasti vznikaly a vznikají nejasnosti s kontrolováním stranických příjmů. Situace je o to složitější, že díky nevyjasněným pravidlům hry existují mechanismy, kterými se část příjmů do stranické pokladny dostává mimo kontrolu (zdanění) ze strany státu. Tyto finanční prostředky pak mohou být (mimo jiné) použity na nezákonné financování činnosti strany. Tento způsob získávání prostředků se projevuje zejména tam, kde existuje silné propojení mezi politiky (na různých úrovních) a průmyslovými kruhy. Vždy zde existuje možnost, že představitel strany ve snaze získat finanční či materiální zdroje (pro sebe nebo pro stranu), zvýhodní určitého představitele hospodářských kruhů tím, že využije svůj politický vliv v jeho prospěch.⁹¹

V České republice mají politické strany (podle zákona č. 424/1991 Sb., v platném znění) příjmy z několika zdrojů.⁹² Strana a hnutí nesmějí vlastním jménem podnikat, ale mohou založit obchodní společnost nebo družstvo nebo se účastnit jako společník nebo člen na již založené obchodní společnosti nebo družstvu za zákonem přesně stanovených podmínek ( např. provozují -li tyto subjekty nakladatelství a tiskárny a podobnou činnost). Dary fyzických nebo právnických osob musí strany zveřejňovat v pravidelných ročních finančních zprávách, pokud jejich celková hodnota od jednoho dárce přesahuje 100 000 Kč. Dary a jiná bezúplatná plnění strany nesmí přijímat od státu a od státních orgánů.

Kromě těchto omezení je úprava darů politickým stranám velice liberální. Tím se situace v České republice liší od většiny evropských států, které omezují dary stranám co do maximální výše od jednotlivých subjektů a především ve vztahu k zahraničí. Některé právní úpravy zakazují přijímat zahraniční sponzorské dary. Tím se státy brání nežádoucí závislosti stran na několika kapitálově nejsilnějších subjektech a zároveň se snaží omezovat zahraniční vliv.

• Absenci omezení, pokud jde o sponzorování zdejších politických stran v ČR je třeba považovat za nebezpečnou, protože náš politický systém není dostatečně stabilní a odolný proti případným finančním tlakům. Těmto problémům musí zabránit dostatečná kontrola hospodaření stran.⁹³

Spornou formou financování politických stran zůstává možnost financování politických stran prostřednictvím darů (tzv. “sponzoringem”). Právě tato možnost postrádá jednoznačná pravidla a proto mohlo dojít ke vzniku nejasností kolem financování některých stran a pravděpodobným daňovým únikům. Nemusí se přitom jednat přímo o úplatky konkrétní osobě, ale o vytváření tajných fondů určených k financování aktivit strany.

• Proto je změnou zákona nezbytné regulovat financování politických stran ze strany soukromých subjektů, např. tak aby soukromé osoby mohly stranu sponzorovat jen jediným způsobem, a to prostřednictvím České národní banky. Darovací poukázka ČNB by musela obsahovat údaje o dárci, údaje o obdarovaném a potvrzení banky o složení darované částky nebo o přijetí převodního příkazu na darovanou částku. Politická strana by měla také písemně souhlasit s přijetím daru. Aby bylo možné tento postup realizovat, měla by každá politická strana ze zákona povinnost založit u ČNB vlastní účet k tomuto účelu. Vhodné by bylo, aby darující právnickou osobou mohla být pouze osoba tuzemská, v níž alespoň jedna osoba v pozici statutárního orgánu má české občanství. Pokud by politická strana získala peněžitý dar v rozporu s tímto zákonem, měla by být povinna odvést desetinásobek přijatého plnění v následujícím roce do státního rozpočtu.

5.7.4. Právní úprava nakládání se státním majetkem

Dalším nedořešeným problémem, který komplikuje boj s korupcí, je neexistence zákona o státním majetku. Obchodní zákoník podřídil svým § 761 odst. 1 hospodaření s majetkem státu dosavadním předpisům a výslovně pak vybraným ustanovením hospodářského zákoníku. Uvedenými dosavadními předpisy jsou především vyhl. č. 119/1988 Sb., o hospodaření s národním majetkem a vyhl. č. 61/1986 Sb., o prozatímní správě národního majetku. Stát si vytvořil speciální právnické osoby, které za něj vykonávají tzv. právo hospodaření se státním majetkem. Tímto způsobem se stát zbavil přímého vlivu na výkon svých majetkových práv a roztříštil svou odpovědnost za řádné nakládání se státním majetkem. Nepřehlednost a omezená kontrolovatelnost nakládání s majetkem státu spolu s problematickou postižitelností odpovědných osob je o to výraznější v době, kdy se následkem postupující transformace a privatizace prudce zvětšil okruh vlastnických subjektů a vzrostla četnost majetkoprávních vztahů, do nichž státní organizace vstupují.

V gesci Ministerstva financí se v současné době připravuje nová právní úprava nakládaní se státním majetkem vychází z charakteristiky státu jako právnické osoby. Ve vztahu k dalším osobám bude stát při výkonu svých majetkových práv vystupovat zásadně v rovném postavení a regulace jeho jednání bude zaměřena především interně. Značnému množství dosavadních státních institucí bude odňata právní subjektivita. Zákon stanoví obecná pravidla jednání státu jakožto vlastníka a nositele dalších majetkových práv. Zákon má také nově stanovit postup při nabývání a zcizování majetku státem. Připravovaný zákon by měl stanovit existenci vnitřního kontrolního mechanismu po linii řízení, tj. uvnitř resortů. Stát jako “veřejnoprávní osoba” by měl mít jen ten majetek, který potřebuje k plnění svých funkcí stanovených zákonem. Věcný záměr zákona o výkonu vlastnického práva a jiných majetkových práv státu předložil vládě ministr financí na základě usnesení vlády č. 141/1995 v srpnu 1997. Paragrafované znění dosud předloženo nebylo.

• V nejbližší době je proto třeba dokončit legislativně technické práce na tomto významném předpisu. Se zákonem o majetku státu by měla být připravována revidovaná rozpočtová pravidla a hluboké analýze by měl být též podroben stávající zákon o účetnictví.

• Se zákonem o majetku státu souvisí také potřeba zřídit tzv. finanční prokuratury. Z historické tradice ČR vyplývá,⁹⁴ že finanční prokuratury jsou státní úřady povolané k tomu, aby obstarávaly pro stát úkoly právního zástupce, totiž zastupovaly jej před soudem, na žádost před úřady a podávaly státním úřadům i podnikům právní posudky a spolupůsobily při právních jednáních jimi sjednávaných a jiných právních úkonech. Finanční prokuratury by obstarávaly úkoly právního zástupce také pro vyšší územně samosprávné celky, případně pro okresní úřady a pro obce. V případě nutnosti zabezpečení veřejného zájmu by finanční prokuratury zabezpečovaly také zastupování dalších osob.⁹⁵

5.7.6. Využití tzv. daňového řešení na majetek získaný neprokazatelným způsobem

Velmi diskutovanou otázkou v zahraničí je v poslední době možnost při prošetřování některých trestných činů obrátit důkazní břemeno a požadovat, aby občan prokázal původ vysokého množství svého majetku. Tuto možnost například nedávno iniciovala vládní koalice CDU/SPD spolkové země Bádensko - Würtenbersko. Spolková vláda však takové řešení nepřijala pro jeho zjevnou protiústavnost. Také v ČR takové řešení není účelné z hlediska ochrany základních lidských práva svobod. Na druhé straně je vhodné využít řešení, k němuž v Německu dospěli jako k svého druhu kompromisu. Jedná se o tzv. daňové řešení. Jeho obsahem je, že pokud osoba stíhaná pro hospodářskou nebo majetkovou trestnou činnost odmítne uvést původ svého majetku, může být tento majetek finančním úřadem zdaněn. Ve většině případů lze použít nejvyšší daňovou sazbu.

I v dalších zemích v rámci boje proti organizovanému zločinu přistupují k stále radikálnějším řešením. Jednou z novinek je stále razantnější zabavování zisků z trestné činnosti a propadnutí majetku.⁹⁶

• Zákonnými úpravami je třeba vytvořit podmínky, aby finanční úřady byly oprávněny k aplikaci tzv. daňového řešení u osob stíhaných za majetkovou, resp. hospodářskou trestnou činnost. Organizačně je též třeba zabezpečit těsnější spojení mezi policií a finančními orgány .

• Po vzoru západoevropských zemí je také nutné zakotvit povinný bezhotovostní styk od určité výše ( např. od 500.000,-Kč). Toto řešení umožní vyšší transparentnost v platbách mezi ekonomickými subjekty a zajistí také lepší důkazní prostředí pro příslušné orgány. Navíc budou eliminovány fiktivní platby. Opatření je však možné uskutečnit teprve po důkladné analýze, zda český bankovní sektor takový úkol dokáže technicky zvládnout.

***

 6. Shrnutí

Opatření proti korupci by měla být charakteru politického, legislativního, institucionálního, organizačního, personálního i výchovně-vzdělávacího. Jedním z obecně pojatých prostředků boje proti korupci je rozvoj pluralitní společnosti a demokratického státního zřízení, v němž je sféra politiky a sféra ekonomiky co nejvíce oddělena. Důležitá je též garance svobody tisku. Značný význam má soustavná pozornost, kterou by měla věnovat boji proti korupci každá politická reprezentace. Nezbytným předpokladem je transparentnost všech operací, umožňující kontrolu prováděnou kontrolními orgány, sdělovacími prostředky, poslanci a veřejností. Celkem snadno dosažitelným krokem je, aby všichni představení, včetně představitelů nejvyšších, byli pro své podřízené následováníhodným příkladem bezúhonného chování.

Pokud jde o opatření legislativního charakteru, je jich nutno provést celou řadu. Jedním z hlavních úkolů legislativy je vypracovat systém předpisů o veřejné službě, definovat státního zaměstnance, garantovat jeho sociální a právní jistoty, případně zároveň stanovit povinnosti, zákazy a omezení. Pro příslušné funkce by měli být vybíráni pouze ti uchazeči, kteří budou splňovat nejen přísná hlediska kvalifikační, ale i morální. Práce ve státní správě musí být natolik tvůrčí, natolik koncepční, a tak společensky ceněná, aby ji chtěli vykonávat lidé s potřebnými vlastnostmi. V té souvislosti je účelné v zájmu ochrany veřejného zájmu zavést povinnost vypracování a schválení majetkových přiznání fyzických osob pracujících ve vyjmenovaných veřejných institucích, dokladujících stav movitého a nemovitého majetku těchto osob, případně jejich osob blízkých a právnických osob, v nichž má takováto fyzická osoba majetkový podíl vyjma zákonem stanovených. K údajům z tohoto majetkového přiznání by měla mít kromě finančního úřadu alespoň zprostředkovaný přístup také specializovaná vyšetřovací instituce se zvláštními oprávněními. Nová úprava veřejné služby musí být vůbec doprovázena přísnými právními omezeními aktivit veřejných zaměstnanců, aby byl zaručen zájem veřejnosti na řádném chodu veřejné správy. Za tímto účelem je vhodné novelizovat nebo přijmout zcela nový předpis o ochraně veřejného zájmu.

Na rozhodovacím procesu by se vždy mělo podílet několik na sobě navzájem nezávislých osob, případně útvarů. Při rekodifikaci správního řádu i občanského soudního řádu by měla být jasně vymezena maximální doba, v níž lze přijmout rozhodnutí, a ve správním řízení by měla být uvážena myšlenka rychlejšího vyřízení věci za vyšší správního poplatek.

Je také nutné zpřehlednit systém financování politických stran a hnutí, včetně určení podmínek poskytování darů od právnických nebo fyzických osob. Přesně vymezen by měl být i rozsah imunity poslanců. Smyslem imunity u veřejně činných osob není v úniku od trestní odpovědnosti za nezákonné chování.

Mezi oblasti, které s potíráním korupce dále úzce souvisejí, lze řadit otázku ochrany svědků a dalších osob účastných na trestním procesu, včetně např. policistů.

Bez hrozby represe a zajištění účinného mechanizmu nelze chránit veřejné zájmy. Přitom i v oblasti trestního práva je třeba přistoupit k zásadním legislativním změnám. Ty musejí probíhat v souladu s rekodifikačními pracemi. Nejde přitom jen o změny ve struktuře skutkových podstat korupční trestné činnosti ( včetně například změny účinné lítosti, povinnosti oznamovat a překazit korupční trestnou činnost), ale měla by být zásadně přehodnocena také současná úprava trestního procesu, která vážným způsobem komplikuje práci represívních složek. Trestní proces musí být nebyrokratický a musí umožňovat rychlé a účinné potrestání trestné činnosti. V té souvislosti navrhujeme vytvořit specializovanou instituci zaměřující se na boj se zvlášť závažnou trestnou činností včetně závažných forem korupce se zvláštním procesním postavením a se zvláštními vyšetřovacími pravomocemi. Policie, zejména její specializované útvary, musí dostat jasné a vyhovující zákonné oprávnění k používání ofenzívních metod dokumentace této trestné činnosti ( agent, operativní technika, předstíraný převod majetkových hodnot, rastrové pátrání, přístup k informacím podléhajícím zákonné povinnosti mlčenlivosti).

Důležité je také přistoupit k řadě úprav i v oblasti správního práva a finančního práva. Musí být například upraven zákon o zadávání veřejných zakázek (příp. zákon o státním zastupitelství), aby bylo možné napadat platnost protizákonně uzavřených smluv. Povinnost mlčenlivosti stanovená pro některé státní úředníky by měla být prolomena ve prospěch specializovaných vyšetřovacích institucí. Musí být dopracován zákon o nakládání se státním majetkem, zřízeny finanční prokuratury jako specializované instituce pro ochranu zájmů státu, přehodnocena rozpočtová pravidla, revidován zákon o účetnictví a zaveden povinný bezhotovostní styk jako záruka průhlednosti toku peněz.

Pro vytvoření obecně závazných právních norem v oblasti boje proti korupčnímu jednání je nezbytná realizace návrhů, doporučení a úmluv mezinárodního charakteru. Velmi důležitou roli hraje také přístup státu a osob jednajících jeho jménem, ke společnosti. V té souvislosti je nutno postupovat maximálně otevřeně, sdělovat veřejnosti všechny souvislosti diskutovaných korupčních kauz včetně informace o provedených opatřeních. Zřízeny by též měly být zvláštní telefonní linky pro oznamování případů korupce, a to i pro cizince. Každá instituce by si též měla vypracovat své interní kontrolní mechanismy a specializované inspekční organizační složky. Nálezy NKÚ musejí být do 30 dnů od jejich zveřejnění analyzovány a i v tomto případě veřejnost musí být informována o nápravě zjištěných nedostatků.

Každoročně by se také měla zveřejňovat zpráva o stavu korupce v naší zemi, a to jak z pohledu orgánů činných v trestním řízení, tak také z pohledu občanských sdružení angažujících se v této oblasti. Právě s těmito organizacemi bv vláda měla maximálně spolupracovat a komunikovat a měla by jim poskytovat všestrannou podporu. Vypracována by též měla být zvláštní příručka pro veřejnost s návodem jak se účinně bránit korupčním formám jednání. Naprosto nezbytné je také dále rozvíjet spolupráci na mezinárodní úrovni, a to jak při řešení jednotlivých případů korupce, tak také v rámci vzájemného předávání informací o efektivitě jednotlivých přístupů v boji s korupcí obecně.

A. Legislativní opatření

1. Připravit věcný záměr nového zákona o Policii a při jeho přípravě mimo jiné nově vymezit oprávnění specializovaného policejního útvaru zaměřeného na boj s korupcí a závažnou hospodářskou trestnou činností, a připravit předpoklady pro zjednodušení přípravného řízení.

Gestor: ministerstvo vnitra ve spolupráci s ministerstvem spravedlnosti

Termín: 31. srpna 1999

1. V rámci přípravy zákona o Policii provést analýzu podmínek, za nichž by specializovaný policejní útvar mohl uplatňovat ofenzívní metody (využívání operativní techniky, nasazování policejních agentů a důvěrníků policie, rastrové pátrání, dlouhodobá sledování) odhalování trestné činnosti spadající pod § 160 - § 162 trestního zákona, §124a -§ 124f trestního zákona, § 128 trestního zákona, § 255 trestního zákona, příp. na další trestnou činnost korupčního charakteru) a navrhnout znění příslušné úpravy, případně uvážit přesunutí úpravy těchto policejních oprávnění do trestního řádu.

Gestor: ministr vnitra ve spolupráci s ministrem spravedlnosti

Termín: 30. dubna

2. V rámci přípravy zákona o Policii

1. Zpřesnit zákonné zakotvení operativní techniky, policejního agenta a důvěrníka, prohloubit kontrolní mechanismy jejich využívání (včetně např. parlamentní kontroly a kontroly veřejným ochráncem lidských práv).
2. Zavést možnost užívání předstíraného převodu majetkových hodnot do zákona o Policii ČR.
3. Důrazně trvat na ústavnosti všech metod policejní práce při odhalování korupční a jiné závažné hospodářské trestné činnosti.
4. Rozšířit a přesně definovat zákonné možnosti používání operativně pátracích prostředků a agenta u orgánů dokumentujících trestnou činnost příslušníků MV, MF - GŘC, MO, Vězeňské služby a BIS ( § 12 tr. řádu).
5. Prosazovat zákonné zakotvení povinnosti organizace zajišťující telekomunikační provoz poskytnout Policii pomoc při oprávněném používání operativní techniky.

2. Legislativně zajistit fungování informačních systémů uvnitř policie, včetně oprávnění lk sdružování informací.

   Gestor: ministr spravedlnosti, obrany, financí, ředitel BIS

   Termín: 30. 4. 1999 (pro předložení věcného záměru novelizace příslušných předpisů)

3. Připravit věcný záměr novely občanského zákoníku, obchodního zákoníku, zákona o dani z příjmů a zákona o správě daní a poplatků, kterou by se zaváděl povinný bezhotovostní platební styk od výše 500.000,- Kč.

   Gestor: ministr průmyslu a obchodu ve spolupráci s ministrem financí a ministrem spravedlnosti

   Termín: 30. 4. 1999

4. Uvážit postavení finanční prokuratury v systému státních orgánů. V souladu s výsledky analýz připravit věcný záměr zákona o finanční prokuratuře, nebo působnost této instituce vyřešit v rámci zákona o nakládání se státním majetkem.

   Gestor: ministr financí ve spolupráci s ministrem spravedlnosti

   Termín: 30.4. 1999 ( termín pro předložení závěrů analýz)

5. Připravit paragrafované znění zákona o státní (nebo veřejné) službě. V souvislosti s tím připravit věcné záměry odpovídající úpravy speciálních služebních zákonů ( např. zák. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie ĆR) Do zákona zapracovat institut majetkových přiznání osob pracujících ve veřejné správě nebo vykonávající veřejnou moc. Zajistit existenci kariérních řádů a jednotně organizovaného a hodnoceného výkonu všech forem státní služby.

   Gestor: ministr práce a sociálních věcí ve spolupráci s ministrem vnitra

   Termín: 30. 6. 1999

6. Připravit věcný záměr novely zákona o územních finančních orgánech tak,

1. aby finanční úřady byly napříště nezávislými státními orgány pro vymáhání daňových a poplatkových nedoplatků a pro provádění finanční kontroly (Ústřední finanční úřad) s vlastní vnitřní inspekcí, která by měla pravomoce policejního orgánu
2. aby byla stanovena finančním úřadům oprávnění prověřovat pravdivost tvrzení obsažených v majetkových přiznáních veřejně činných osob .

Termín: 31. 5. 1999

2. V rámci legislativních prací na zákonech o ochraně osobních dat a o státním informačním systému zohlednit nezbytnost přístupu specializovaných státních institucí pověřených vyšetřováním zejména závažné trestné činnosti k informacím potřebným k plnění úkolů, stanovit meze a navrhnout účinné kontrolní mechanismy.

   Gestor: ředitel Úřadu pro státní informační systém

   Termín: v závislosti na termínu pro předložení těchto předpisů vládě

3. Připravit věcný záměr novely obchodního zákoníku, kterou se

1. zavede aktivní legitimace k žalobám proti korupčnímu nekalosoutěžnímu jednání také pro občanská sdružení působící v této oblasti,
2. a umožní též postih korupčního nekalosoutěžního jednání s účinky v zahraničí, příp. tyto náměty zohlednit při rekodifikaci soukromého práva.

Gestor: ministr průmyslu a obchodu

Termín: 31. 5. 1999

2. Zajistit přistoupení ke Smlouvě o potírání korupce zahraničních úředníků v obchodních vztazích a zabezpečit splnění závazků z této smlouvy ( novela trestního zákona, zákona o dani z příjmů, zákona o auditorech, zákona o zadávání veřejných zakázek, zákona o účetnictví). V té souvislosti uvážit, zda je vhodné stanovit různé definice pro tuzemského a cizího veřejného činitele v novele trestního zákona.

Gestor: ministr financí ve spolupráci s ostatními členy vlády

Termín: 31. 12. 1998.

10. V rámci rekodifikace trestního práva hmotného

1. upravit skutkové podstaty trestných činů korupčního charakteru tak, aby jimi bylo postihováno také neoznámené přijímání darů a obdobných plnění nad rámec platu vyjmenovanými skupinami osob - zaměstnanci orgánů veřejné správy a jiných státních institucí včetně organizací jimi zřízených,  vedoucími nebo zodpovědnými pracovníky určených podniků nad jejichž podnikáním existuje zákonný státní dohled ( např. finanční instituce) atd. Tyto osoby by mohly být vyjmenovány v zákoně o veřejném zájmu.
2. v § 168 trestního zákona stanovit trestnost neoznámení trestných činů korupčního charakteru a dále zvážit zavedení trestnosti nepřekažení korupce.
3. v § 163 trestního zákona zrušit nutnost bezodkladného oznámení o úplatku jako podmínku beztrestnosti formou účinné lítosti.
4. výslovně stanovit, že veřejným činitelem se vždy rozumí také veřejný funkcionář podle zvláštního zákona

Termín: 30. 6. 1999

11. V rámci rekodifikace trestního práva procesního prosazovat urychlení a zjednodušení předsoudního stádia trestního procesu:

1. Navrhnout zavedení institutu prověrkového řízení, tak aby ještě před sdělením obvinění z trestného činu konkrétní osobě bylo možné získávat důkazy použitelné před soudem.
2. V té souvislosti garantovat práva všech osob, vůči nimž by bylo prověrkové řízení prováděno, na právní pomoc a na zajištění tohoto práva vázat použitelnost důkazu v rámci soudního řízení.
3. Zjednodušit úpravu předsoudního řízení tak, aby případné rozpory mezi operativními a vyšetřovacími složkami policie, a mezi policií a státním zastupitelstvím bylo možné řešit bezodkladně a bez byrokratických průtahů. Provést analýzu dosavadních zkušeností s postavením procesně nezávislých vyšetřovatelů jako příslušníků zvláštních policejních útvarů.
4. Provést analýzu možnosti zakotvení ofenzívních metod odhalování trestné činnosti ( agent, důvěrník, operativní technika, rastrové pátrání atd.) v trestním řádu, aby za splnění zákonných podmínek bylo možné jejich zprocesňování.
5. Vypracovat alternativy organizačního a procesního řešení postavení specializované policejní jednotky pro odhalování taxativně vymezené závažné hospodářské a organizované kriminality. Uvážit její postavení v systému orgánů činných v trestním řízení (např. zda ji vybavit současnou působností útvarů vyšetřování v oblasti její věcné působnosti). Uvážit postavení Vrchního státního zastupitelství případně specializovaného vládního zmocněnce při VSZ jako dozorujícího orgánu nad přípravným (prověrkovým) řízením u této jednotky.

Gestor: ministr spravedlnosti ve spolupráci s ministrem vnitra

Kontrolní termín: 30. 6. 1999.

12. Předložit věcný záměr zákona na ochranu svědků a znalců

    Gestor: ministr spravedlnosti ve spolupráci s ministrem vnitra

    Termín: 31.8. 1999

13. Připravit paragrafované znění zákona o majetku státu. V rámci zákona určit také působnost vnitřních kontrolních orgánů v rámci jednotlivých institucí. Zvážit možnost umožnění výkonu vnějších kontrol prostřednictvím nezávislých agentur.

    Gestor: ministr financí

    Termín: 30. 4. 1999

14. Podporovat přijetí zákona o svobodě informací a spolupracovat na legislativních pracích na jeho definitivní podobě.

Gestor: všichni členové vlády

Kontrolní termín: 30. 4. 1999

15. Vypracovat věcný záměr novely zákona č. 424/1991 Sb., o politických stran. V novele

1. vyřešit problém netransparentnosti financování politických stran,
2. stanovit kontrolní instituci s rozhodovací pravomocí a 
3. navrhnout sankce v případě porušování zákona tak, aby přitom byla respektována soukromoprávní povaha politických stran a bylo respektováno jejich ústavní postavení.
4. omezit možnosti sponzorování politických stran netuzemskými subjekty.

Termín: 31. 5. 1999

16. Podporovat přijetí novely Ústavy, úst. zákona č. 1/1993, kterou by se upravovala právní úprava imunity poslanců a senátorů Parlamentu ČR tak, aby se imunita vztahovala jen na jednání v souvislosti s výkonem mandátu, příp. alespoň aby vyslovení nesouhlasu s trestním stíháním poslance nebo senátora neznamenalo, že jeho trestní stíhání je navždy vyloučeno.

    Gestor: všichni členové vlády

    Kontrolní termín : 31. 5. 1999

17. Předložit věcný záměr novely zákona č. 238/1992 Sb, o některých opatřeních k ochraně veřejného zájmu, nebo věcný záměr zcela nového zákona o ochraně veřejného zájmu tak,

1. aby byla rozšířena jeho osobní působnost a 
2. aby nezávislá státní instituce ( např. finanční úřad) získala oprávnění prověřovat pravdivost majetkových přiznání osob povinných při nástupu do funkce toto přiznání předkládat
3. aby byly stanoveny další formy sankcí za porušování tohoto předpisu, než je pouhé zveřejnění informace o něm ( např. pokuta, zbavení funkce výrokem Nejvyššího soudu apod.)
4. aby pověřená instituce soustředila a vyhodnocovala informace o příjmech vybraných zaměstnanců nad rámec jejich oficiálního platu

Gestor: ministr bez portfeje

Termín: 31.8. 1999

18. V rámci prověrky právního řádu a při přípravě nových předpisů indikovat legislativní zdroje korupčního jednání (neexistence kontrolních mechanismů, přílišná vágnost veřejnoprávních předpisů, přílišná koncentrace rozhodovací pravomoci bez možnosti nezávislé supervize, konstrukce časově a věcně procesů neadekvátních vyřizované věci, neexistence sankce za překračování pravomocí) a navrhovat jejich odstranění

    Gestor: místopředseda vlády - předseda Legislativní rady vlády

    Termín: průběžně s kontrolním termínem vždy k 31. 12. ( poprvé 31. 12. 1999)

19. Provést analýzu postavení státního zastupitelství v soustavě státních orgánů s přihlédnutím k možnostem rozšířit jeho působnost také směrem k výkonu dozoru nad zákonností občanského soudního a správního řízení. Uvážit rozšíření možnosti vstupovat do civilního soudního řízení ( typicky např. u žalob na určení platnosti smluv vzešlých z veřejných zakázek). Navrhnout způsob vyšetřování trestné činnosti policistů státními zastupitelstvími. Při analýze přihlédnout k ekonomickým možnostem státu a k efektivitě navrhovaných řešení.

    Gestor: ministr spravedlnosti ve spolupráci s Nejvyšším státním zástupcem

    Termín: 30. 4. 1999

20. Vypracovat analýzu současného ústavního a zákonného postavení Nejvyššího kontrolního úřadu a navrhnout případné rozšíření působnosti nebo pravomocí.

    Gestor: Nejvyšší kontrolní úřad

    Termín: 30. 4. 1999

21. V rámci probíhající rekodifikace správního řízení:

1. klást velký důraz na jeho maximální transparentnost tak, aby rozhodování dle volné úvahy nebo na základě správního uvážení nemohlo být prostředkem nežádoucích úřednických praktik
2. zajistit možnost přednostního vyřízení věci v rámci jednotlivých typů správního řízení na základě zákonem stanovené vyšší poplatkové povinnosti
3. uvést, jak rychle musí řízení proběhnout

Gestor: místopředseda vlády pro legislativu

Termín: 30. 6. 1999

18. Provést analýzu platných rozpočtových pravidel a zákona o účetnictví a navrhnout legislativní úpravy

Gestor: MF

Termín: 30. 4. 1999

1. Vypracovat návrh vzorové pracovní smlouvy a návrh vzorového pracovního řádu pro zaměstnance ve veřejné správě. V těchto právních nástrojích přesně specifikovat povinnosti ( “správnou praxi” ) zaměstnanců například při úředním jednání s mimoúředními osobami ( např. s lobbisty) a další povinnosti znesnadňující korupční jednání.

Gestor: ministr práce a sociálních věcí ve spolupráci s ostatními členy vlády

Termín: 31. 3. 1999

2. Zajistit, aby při přijímání nových zaměstnanců do veřejné správy bylo vždy prováděno výběrové řízení. Interním normativním aktem upravit způsob provádění výběrového řízení.

   Gestoři: všichni vedoucí ústředních orgánů státní správy a přednostové okresních úřadů

   Termín: 31. 3. 1999

3. Vypracovat dohody mezi specializovanou policejní službou a finančními kontrolními institucemi, za účelem zkvalitnění komunikace a zajištění výměny poznatků nezbytných pro jejich činnost.

Gestor: ministr vnitra ve spolupráci s ministrem financí a guvernérem ČNB

Termín: 30. 4. 1999

4. Každoročně předkládat vládě Výroční zprávu o úplatkářství a trestné činnosti veřejných činitelů v ČR. Prostřednictvím této zprávy zajistit vytvoření informační základny o formách korupce a oblastech jejího výskytu. Ve Zprávě dále provádět analýzu přijatých protikorupčních opatření, vyhodnocovat jejich účinnost a navrhovat vládě další opatření.

   Gestor: ministr vnitra ve spolupráci s ministrem spravedlnosti

   Termín: každoročně k 30. 6., poprvé k 30. 6. 1999

5. Při každém zjištěném nebo veřejně prezentovaném případu korupčního nebo obdobného jednání vždy

1. na závěr vyšetřování vydat podrobnou zprávu a zveřejnit ji
2. v případě nemožnosti zveřejnění s ohledem na nezbytnost ochrany utajovaných skutečností předložit vždy alespoň stručnou informaci o podstatě obvinění.
3. podrobnou zprávu uložit a zveřejnit poté, kdy ochrana příslušných utajovaných skutečností již pozbude na významu. I utajovanou zprávu předložit alespoň zákonem určeným nezávislým institucím.
4. stavět obviněné zaměstnance ihned mimo službu nebo jim přikazovat dovolenou do vydání oficiální informace o jeho provinění.

Termín: průběžně

6. Zřídit speciální telefonní linky pro oznamování korupce vyskytující se v oblasti působnosti jednotlivých resortů a zabezpečit jejich mediální prezentaci, a to i v cizích jazycích.

   Gestor: všichni vedoucí ústředních orgánů státní správy

   Termín: neprodleně

7. Vypracovat systém interní inspekce a supervize ve všech institucích veřejné moci. Provádět pravidelné vnitřní kontroly se zaměřením na výskyt korupce a o jejích výsledcích informovat veřejnost. Vyvozovat personální odpovědnost z nedodržení předpisů u vedoucích pracovníků.

   Gestor: všichni vedoucí ústředních orgánů státní správy a přednostové okresních úřadů

   Termín: průběžně s kontrolním termínem vždy k 31. 12. ( poprvé k 31. 12 1999)

8. Podporovat všechny formy vědeckého výzkumu o korupci. Pravidelně opakovat výzkumy, aby mohla být data porovnávána z časového hlediska. Výsledky výzkumů publikovat. Podporovat i nezávislou publicistickou a dokumentaristickou činnost odhalující případy korupčního jednání

   Gestor: ministr vnitra ve spolupráci s ministrem spravedlnosti, ministrem kultury a dalšími členy vlády

   Termín:průběžně

9. Podporovat činnost nevládních organizací zabývajících se bojem proti korupci

   ( např, Transparency International)

   Gestor: ministr bez portfeje ve spolupráci se všemi vedoucími ústředních orgánů státní správy

   Termín: průběžně

10. Podporovat činnost parlamentních vyšetřovacích komisí zaměřených na vyšetřování zvlášť závažných případů korupčního jednání.

    Gestor: všichni členové vlády

    Termín: průběžně

11. Do 30 dnů po zveřejnění každé zprávy NKÚ podat vládě informaci o přijatých nápravných opatřeních. Do 6 měsíců tato přijatá nápravná opatření vyhodnotit.

    Gestor: všichni vedoucí ústředních orgánů státní správy

    Termín:průběžně

12. Pravidelně kontrolovat plnění úkolů z Národního programu a navrhovat jeho aktualizaci.

    Gestor: místopředseda vlády pro bezpečnostní politiku

    Termín: průběžně

13. Informaci o splnění jednotlivých úkolů z Národního programu předkládat vládě s návrhem dalších opatření.

Gestor: řešitelé jednotlivých úkolů

Termín: průběžně

1. Navrhnout projekt společného vzdělávání a diskusní platformy policistů, státních zástupců i soudců zabývající se vyšetřováním a odhalováním korupce, tak aby získali speciální znalosti o tomto jevu a o metodách boje s ním. Při zpracování projektu vycházet ze zahraničních zkušeností.

   Gestor: ministr spravedlnosti ve spolupráci s ministrem vnitra

   Termín: 31.3. 1999

2. Vypracovat projekt celostátních školení pro zaměstnance orgánů veřejné správy zaměřený na předcházení korupčním situacím. Za uvedeným účelem připravit návrh výukového materiálu.

   Gestor. ministr školství ve spolupráci s ostatními členy vlády

   Termín: 31. 3. 1999

3. Vypracovat pro potřeby vzdělávacích institucí jednotlivých stupňů informativní materiál o společenských příčinách a důsledcích korupce a o metodách boje s ní. Podporovat začleňování protikorupční výuky do vzdělávacích programů na všech stupních škol.

   Gestor: ministr školství ve spolupráci s ministrem vnitra a ministrem spravedlnosti

   Termín: 31. 3. 1999

4. Vypracovat příručku občanské obrany proti korupci a v rámci mediálního působení podporovat občanské nezávislé vzdělávací programy.

Gestor: ministr vnitra

Termín: 31.3. 1999

1. Sledovat výsledky aktivit mezinárodních a nadnárodních organizací ( GMC v rámci Rady Evropy, UCLAF v rámci Komise EU, Interpol, OSN, Transparency International, MMF, Světová banka, OECD) v oblasti boje s korupcí a seznamovat s nimi ostatní resorty. Zajistit vzájemnou výměnu informací o těchto aktivitách mezi zainteresovanými domácími subjekty. Aktivně se zúčastňovat akcí týkajících se boje s korupcí pořádaných těmito a dalšími organizacemi.

Termín: průběžně

2. Sledovat aktivity v boji proti korupci (a další závažné hospodářské trestné činnosti, resp. proti organizovanému zločinu) v zahraničí a každoročně podávat o nově přijatých opatřeních a aktivitách souhrnnou zprávu.

Termín: každoročně vždy k 31. 12. ( poprvé 31. 12. 1999)

1  Předvstupní pakt o boji proti organizovanému zločinu byl podepsán dne 28. 5. 1998 ministry spravedlnosti a vnitra členských zemí Evrospké unie a žadatelských zemí střední a východní Evropy, včetně pobaltských zemí a Kypru.

2  V návrhu základních trestněprávních ustanovení k zajištění ochrany finančních zájmů Evropské unie ( tzv. Corpus Iuris) se za korupci považuje takové jednání, při kterém dochází k transferu výhody, její nabídky , resp. pobídky k ní, a to za účelem porušení úřední povinnosti, nebo za účelem opomenutí plnění úředních povinností. Úředníkem se rozumí osoba ustanovená do funkce smlouvou podle Statutu funkcionářů Evropských společenství, nebo osoba vyslaná členským státem, nebo jakoukoli organizací k dispozici Evropským společenstvím, vykonávající zde funkce odpovídající funkcím úředníků Společenství. V návrhu je ovšem korupce omezena jen na případy ohrožení finančních zájmů Společenství.

3   Některé definice hovoří o nepoctivosti při rozhodovacím procesu a o zneužívání pravomoci. Nutno však vidět, že tyto definice nezohledňují ty případy, kdy se nepoctivě zachová například ten zaměstnanec veřejného sektoru, který formálně žádná rozhodnutí neprovádí nebo není vybaven žádnou pravomocí (nemusí přitom jít o řadové referenty na ministerstvech, ale i např. o poradce ministra atd).

4   Může to být kromě tradičního přímého poskytnutí finanční částky např. poskytnutí významných informací, poskytnutí vedlejšího placeného zaměstnání nebo neoprávněně příznivého zaměstnání, umožnění podílu na patentu, nabídka dovolené v atraktivním prostředí, nabídka výhodné koupě mimořádně atraktivního zboží, pozornosti, propagačních předmětů, umožnění pohlavního styku (v Německu bylo zaznamenáno umožnění volného vstupu do erotického podniku pro policistu), nabídka bydlení v luxusní vile, u nás i přidělení obecního bytu. Často může docházet i k souběhu několika typů úplatků najednou.

5   Např. zahlazování kompromitující skutečnosti, kupování mlčení nebo hlasů v rámci jedné strany, protekcionářství, za něž často laskavost na oplátku může být vyžádána až o mnoho let později.

6   Ve stejné situaci jako pracovníci státní správy se mohou nacházet nejrůznější experti, kteří vypracovávají odborné posudky. Pokusy o korupci se mohou týkat také tlumočníků, kteří působí při vyšetřování nebo soudním projednávání.

7   Za další faktory přispívající ke korupci považuje OSN koncentraci moci, nedemokratické a autokratické režimy, těžkopádnou byrokracii, nadměrnou správní kontrolu a obchodní omezení, monopoly, protekci, vládní výsady týkající se ekonomiky, špatně organizovanou a finančně nedoceněnou státní službu a slabou právní kulturu ve společnosti.

8   Včetně zajištění koncepční výchovy a vzdělávání pracovníků veřejné správy.

9   U tohoto trestného činu, stejně jako u některých zde uvedených dalších se však nemusí vždy jednat o korupci.

10   Sociologický průzkum na téma přítomnost korupce ve společnosti se zaměřením na korupci ve společnosti provedli v roce 1996 pracovníci Policejní akademie. V závěru své práce konstatovali, že existují specifika v korupci policie, stejné jako existují specifika v korupci státních úředníků, ale v obou případech je korupce výrazem obecné úrovně právního a mravního vědomí ve společnosti. S názorem, že "korupce patří do moderní společnosti, umožňuje vylepšení příjmu zaměstnanců, jejichž práce není dostatečně zaplacena, a u některých profesí se předpokládá", se ztotožnilo pouze 4,6 respondentů. Za jev negativní, ale nijak významný považuje korupci asi 11 % respondentů. Zbytek ( 85 % respondentů) trvá na jasném a naprostém odmítnutí tohoto fenoménu jako vysoce nebezpečného pro společnost. Průzkum dále zkoumal názory na míru zkorumpovanosti Policie ČR. Ve veřejnosti se podle výsledků nevyskytují lidé, kteří by věřili v naprostou neúplatnost policie ( jen 0,4 %). Nejvíce respondentů (60%) je přesvědčena, že úplatky přijímá 11 - 50% policistů. Více než polovina policistů přijímá úplatky podle 11% respondentů.

11   Korupční mytologií je soustava nepodložených tvrzení a představ o kvantitě, kvalitě a dopadech korupce v některých oblastech ( např. korupce na ministerstvech apod.). Může jít o tvrzení jak nadsazená, tak naopak neadekvátně bagatelizující.

12   Transparency International (dále jen TI) je nevládní organizace, která usiluje o vytváření koalic pro potírání korupce jak v mezinárodním obchodě, tak na národní úrovni prostřednictvím Národních poboček. TI je činné již ve více než 60 zemích světa a v dalších zemích se jedná o jejím založení. Jejím hlavním cílem je změna v zákonech, institucích a politice, která radikálně sníží výskyt korupce v budoucnosti. V České republice zahájila Národní pobočka TI činnost 1.června 1998. TI zavedla Index vnímání korupce (Corruption Perception Index - CPI), který je po celém světě vnímán jako jeden z nejvýznamnějších ukazatelů výskytu korupce. Teoretici tento index nazývají "mírou ztracené možnosti rozvoje, kdy mezi mírou korupce a přímými zahraničními investicemi bylo identifikováno empirické propojení, tj. nepřímá úměra ".

13   Transformace této úmluvy do českého právního řádu se v současné době připravuje a je o ní dále pojednáno v kapitolách 5.2.2., 5.4.3. a 5.7.2.

14   V rámci soukromého sektoru existuje již nyní řada společností, které takový kodex mají (Shell, Unilever, Philips, Akzo, Ahold, BP, Exxon, ICI, GM a Ford). Ve Spojených státech má takový kodex dokonce 85 % velkých organizací. V ČR je v té souvislosti znám například nedávno schválený Etický kodex novináře

15  Závěry GMC podpopřila také 8. mezinárodní konference proti korupci, která se konala v roce 1997 v Limě. Rezoluce Výboru ministrů Rady Evropy z listopadu 1997 stanovila na jejich základě 20 principů boje s korupcí.

16   Jedná se o Úmluvu z června 1995 o ochraně finančních zájmů Evropského Společenství, která konkrétně pojednává o podvodech ovlivňujících příjmy a výdaje Společenství, dále o první Protokol k této Úmluvě, o boji proti korupčnímu jednání, kterého se dopouštějí úředníci jednotlivých státu nebo Společenství a které poškozuje, nebo může poškozovat, finanční zájmy Evropského Společenství z roku 1996. Dalším dokumentem je Protokol k výkladu Úmluvy, v podobě předběžných nařízení, vydaných Soudem Evropského společenství, který byl přijat v listopadu 1996 a druhý Protokol k této Úmluvě, zabývající se konkrétně závazky veřejného činitele a praním peněz.

17   Typicky např. statutární orgán nebo vedoucí pracovník soukromé právnické osoby jednající proti jejím zájmům, pracovník odpovídající za posouzení kvality nabízeného protiplnění, pracovník disponující důvěrnými informacemi tvořícími obchodní tajemství atd.

18   Veřejnou správu definujeme jako správu veřejných záležitostí ve veřejném zájmu pod veřejnou kontrolou. Subjekty, které ji vykonávají, ji realizují jako právem uloženou povinnost, a to z titulu svého postavení jako veřejnoprávních subjektů.

19   Předpisy ústavního práva jsou pro účely tohoto materiálu jednak ty předpisy, které jsou součástí ústavního pořádku dle čl. 112 Ústavy, ale také ratifikované a vyhlášené mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách, jimiž je ČR vázána a které jsou podle čl. 10 Ústavy vybaveny v našem právním prostředí bezprostřední vykonatelností a předností před zákony. K těmto předpisům patří především Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod z roku 1951 ve znění protokolů č. 1 až č. 11.

20   To však nemění nic na tom, že ve smluvních vztazích se zaměstnanci státních institucí lze využívat všech možností stanovených v právních předpisech ( např. v rámci pracovních smluv atd.).

21   K tomuto ustanovení rozsudek Evropského soudu ve věci Niemitz z roku 1993 ( A - 251, § 31) konstatuje, že "pod slova soukromý život a obydlí lze zahrnout i určitá místa a aktivity profesní nebo komerční povahy". Rozsudek ve věci Klass aj. z roku 1974, A-28, §48 - §49 konstatoval, že "existence právní úpravy k tajným opatřením ( např. sledování telekomunikací) musí být akceptována jako nezbytná v demokratické společnosti. Pokud jde o podmínky, za nichž má být systém sledování uskutečňován, má domácí legislativa určitý prostor pro volnou úvahu".Rozsudek ve věci Funke z roku 1993, A 256 - A, § 56 uznal, že v oblasti boje proti úniku kapitálu a proti daňovým únikům ( tj. dle našeho názoru je tento rozsudek aplikovatelný i na boj minimálně s některými formami korupce - pozn. předkladatele) narážejí státy na vážné těžkosti vyplývající z rozsahu a ze složitosti bankovních sítí a oběhu peněz, jakož i nesčetných množností mezinárodních investic, umožněných relativní prostupností hranic. Soud uznal, že "státy mohou pokládat za nutné uchýlit se k určitým opatřením, jako např. k domovním prohlídkám a k zabavení, aby získaly hmotný důkaz o zakázané směně, popř. aby mohly stíhat její pachatele. Je však ale nutné, aby jejich legislativa a praxe v dané oblasti skýtaly přiměřené záruky proti zneužití." Těmito zárukami se obvykle rozumí explicitní zákonné vyjádření způsobu zásahu do lidského práva nebo svobody v příslušném právním řádu, soudní kontrola o více stupních, kontrola ústavním soudnictvím, právo na obhajobu, uznávání principu rovnosti zbraní apod. Rozsudek ve věci Berrehab z roku 1988, A- 138, § 28 upozornil, že pojem "nezbytnosti" předpokládá, že zasahování odpovídá naléhavé sociální potřebě a zejména, že je přiměřené sledovanému legitimnímu cíli. Rozsudek ve věci Malone z roku 1984, A - 82 zdůraznil, že "nestačí soulad s vnitrostátním právem (zákonem), ale tento zákon musí mít určitou kvalitu, jak to vyžadují principy právního státu uvedené v preambuli Úmluvy.(která odkazuje na Všeobecnou deklaraci lidských práv vyhlášenou Valným shromážděním OSN v roce 1948). Zákon musí především poskytovat určité garance proti zneužití oprávnění zasahovat do práv zaručených Úmluvou v čl. 8. Například zákon, který jen rámcově umožňuje ministru vnitra nařídit odposlech, aniž by blíže určoval podmínky odposlechu, tuto podmínku nesplňuje."

22   Pokud jde o transparentnost, zajímavé jsou např. zkušenosti Hong Kongu v boji proti korupci. Vláda zde převedla vyšetřování korupce z policie na nezávislou organizaci, pojmenovanou jako Nezávislou komisi proti korupci (Independent Commission Against Corruption, ICAC). Boj proti korupci byl touto organizací veden s maximální publicitou - skrze média. Kromě represivních postupů měla komise za úkol také provádět edukační a mediální politiku s cílem zvýšit odolnost veřejnosti proti korupci. Podobnou cestu - skrze maximální publicistu zvolili v boji s nepravostmi ve veřejném sektoru také v Jižní Africe po pádu apartheidu

23   V té souvislosti nutno jako pozitivní hodnotit iniciativu Senátu Parlamentu ČR na vydání zákona o svobodném přístupu k informacím a o změně dalších zákonů, který dne 24. srpna 1998 projednala také vláda ČR. Podle tohoto návrhu mají mít státní orgány , orgány územní samosprávy a ty subjekty, které rozhodují o právech a povinnostech fyzických a právnických osob a toto rozhodování je součástí jejich pravomocí dle zákona a nutnou podmínkou pro realizaci práv a povinností fyzických a právnických osob, povinnost zveřejňovat základní a standardní informace o své činnosti automaticky tak, aby byly všeobecně přístupny. Ostatní informace mají vydat na vyžádání žadatele. Utajované informace, nebo informace vztahující se k soukromí, poskytovat dle návrhu nelze. Návrh zákona stanoví náležitosti žádosti, postup při jejím podávání včetně možnosti soudní obrany před neoprávněným odmítnutím poskytnutí informace. Navrhovaná úprava vychází z doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. R 81 (19) z 1981, o přístupu k informacím veřejných orgánů. Dle tohoto doporučení má každá osoba právo obdržet informace uchovávané státními orgány. Informace nesmějí být odmítnuty, ani když žadatel nemůže prokázat oprávněný zájem.Úřad musí sdělit překážky odmítnutí žádosti o informace a zamítnutí žádosti musí být soudně přezkoumatelné.

24   Tímto zvláštním zákonem je zákon 238/1992 Sb. v platném znění, o některých opatřeních při ochraně veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí.

25   Poslance ani senátora podle něj nelze trestně stíhat bez souhlasu komory, jejímž je členem. Odepře -li komora souhlas, je trestní stíhání navždy vyloučeno.Poslance nebo senátora přitom nelze zadržet, ledaže by byl dopaden při spáchání trestného činu nebo přestupku. Článek 28 Ústavy umožňuje poslanci odepřít svědectví o skutečnostech, které se dozvěděl v souvislosti s výkonem svého mandátu, a to i poté, kdy přestal být poslancem nebo senátorem.

26   Vláda ČR na svém zasedání dne 2. 9. 1998 vyslovila souhlas s návrhem skupiny poslanců, kterým se má rozsah imunity poslanců, senátorů, ale i ústavních soudců výrazně snížit. Zejména má odpadnout doživotní nestíhatelnost za delikt, pro nějž nebyl poslanec, senátor , soudce ústavního soudu vydán.

27   Kromě úpravy v zákoně 238/1992, o střetu zájmů ( podrobně v kapitole 5.3.3.) , počínaje 1. listopadem vstupuje v účinnost zákon 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, podle něhož osoba podléhající bezpečnostní prověrce II. - IV. stupně ( tj. osoba přicházející do styku s utajovanými skutečnostmi označenými stupněm důvěrné, tajné a přísně tajné) v bezpečnostním dotazníku poskytne také informaci o svých majetkových poměrech a o vykonávání podnikatelské činnosti.

28   Podplácením se podle obchodního zákoníku rozumí "jednání, jímž soutěžitel osobě, která je členem statutárního nebo jiného orgánu jiného soutěžitele nebo je v pracovním nebo jiném obdobném poměru k jinému soutěžiteli, přímo nebo nepřímo nabídne, slíbí či poskytne jakýkoli prospěch za tím účelem, aby jejím nekalým postupem docílil na úkor jiných soutěžitelů pro sebe nebo jiného soutěžitele přednost nebo jinou neoprávněnou výhodu v soutěži, anebo kdy naopak taková osoba nepřímo žádá, dá si slíbit nebo přijme za stejným účelem jakýkoli prospěch".

29   Porušováním obchodního tajemství je jednání, jímž jednající jiné osobě neoprávněně sdělí, zpřístupní, pro sebe nebo pro jiného využije obchodního tajemství dle § 17 obchodního zákoníku, které může být využito v soutěži, a o němž se dozvěděl tím, že mu tajemství bylo svěřeno nebo jinak se stalo přístupným na základě jeho pracovního vztahu k soutěžiteli nebo na základě jiného vztahu k němu, popřípadě v rámci výkonu funkce, k níž byl soudem nebo jiným orgánem povolán, nebo o němž se dozvěděl vlastním nebo cizím jednáním příčícím se zákonu."

30   Českým osobám chráněným právem nekalé soutěže jsou naroveň postaveny zahraniční osoby podnikající v ČR podle obchodního zákoníku. Osoby, jejichž práva byla nekalou soutěží porušena nebo ohrožena, se mohou domáhat , aby se jednající tohoto konání zdržel a odstranil nezávadný stav. Mohou také požadovat přiměřené zadostiučinění, které může být poskytnuto i v penězích, náhradu škody a vydání bezdůvodného obohacení. Soud může účastníku, jehož návrhu bylo vyhověno, přiznat v rozsudku právo uveřejnit rozsudek na náklady účastníka, který ve sporu neuspěl, a podle okolností určit rozsah, formu a způsob uveřejnění. Naopak obchodní zákoník výslovně umožňuje, aby soud na návrh nebo z moci úřední vyloučil veřejnost, pokud by veřejným projednáváním došlo k ohrožení obchodního tajemství nebo veřejného zájmu.

31   Na základě smlouvy o kontrolní činnosti se vykonavatel kontroly zavazuje provést nestranně zjištění stavu určité věci nebo ověření výsledku určité činnosti a vydat o tom kontrolní osvědčení a objednatel kontroly se zavazuje zaplatit mu za to úplatu. Vykonavatel kontroly je povinen provést kontrolu nestranným způsobem a zjištěný stav popsat v kontrolním osvědčení. Vykonavatel kontroly , neboť se jedná o postupy v rámci privátní sféry, může činit vše, co mu zákon nezakazuje.

32   Zákon o zadávání veřejných zakázek je předpisem , který spadá zčásti do oblasti práva soukromého ( obchodního) i do práva veřejného ( správního). Pro přehlednost je o něm podáván výklad v těchto pasážích.

33   §9 odst.2 zákona stanoví, že žádná osoba se nesmí zúčastnit téže soutěže jako uchazeč víc než jednou. V obecných ustanoveních zákona není pojem "osoby" vůbec definován. Není proto vyloučeno, aby se jeden subjekt (např. holding) zúčastnil jedné soutěže prostřednictvím několika svých dceřiných společností, které mohou nabízet různé podmínky a ceny, a dle současné dikce zákona by musely být zařazeny do soutěže všechny.

34   §21 dává zadavateli možnost, aby uspořádal před samotným předkládáním nabídek "předkvalifikační řízení". V tomto řízení může od zájemců požadovat prakticky cokoliv, neboť zákon zde výslovně hovoří pouze o příslušném oprávnění k podnikání a dalších předpokladech uvedených v §2f a tento výčet uvádí slovem "zejména". Obdobně je potom vymezen pojem "dalších předpokladů" v §2. Těmi mohou být technické a materiální vybavení, počet zaměstnanců odborných profesí či významné uskutečněné zakázky v posledních letech. Tento výčet je ale opět uveden slovem "například", což opět umožňuje libovolné stanovení těchto "dalších předpokladů". Proto ustanovení zákona umožňuje stanovit podmínky předkvalifikačního řízení tak, že budou šity na míru konkrétnímu zájemci a všechny vážné konkurenty lze ze soutěže vyloučit již v tomto stádiu.

35   Dle §38 rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky je v konečné fázi ponecháno na samotném zadavateli, který při něm může ale i nemusí respektovat pořadí nabídek sestavené dle kritérií soutěže komisí. Nabízí se tedy otázka, proč je vlastně celá složitá a komplikovaná procedura sestavování komise, jejího hodnocení a samotného průběhu soutěže vytvořena, když se nakonec zadavatel může rozhodnout sám a musí svůj odchylný názor od rozhodnutí komise pouze písemně zdůvodnit. Naproti tomu ustanovení §49 odst.8 stanoví při výzvě více zájemcům o veřejnou zakázku k podání nabídky pro zadavatele povinnost, pokud smlouvu s některým z uchazečů uzavře, uzavřít ji s tím, který předložil nejvhodnější nabídku podle stanovených kritérií. Není zde tedy možnost uzavřít smlouvu s někým, kdo se v pořadí nabídek dle hodnocených kritérií neumístil na prvním místě, jak to umožňuje §38.

36   Ustanovení §40 umožňuje překročit při uzavírání smlouvy cenu, která byla zájemcem nabídnuta v soutěži, pokud jsou k tomu stanoveny podmínky ve smlouvě. Záleží tedy v praxi pouze na dohodě zadavatele a zájemce, jehož nabídka byla vybrána jako nejvhodnější, zda zůstanou při ceně, která byla nabídnuta, nebo ji za "patřičných" podmínek zvýší. Lze tedy nabídku v soutěži záměrně cenově podhodnotit, soutěž vyhrát a poté za patřičné protislužby zajistit zvýšení ceny.

37   Ode dne, kdy vznikne pracovní poměr, je zaměstnanec povinen dle § 35 a násl. zákoníku práce mimo jiné dodržovat pracovní kázeň a konat práci dle pracovní smlouvy. Podle § 28 zákoníku práce je ještě před uzavřením smlouvy zaměstnavatel povinen seznámit zaměstnance s pracovními podmínkami, za nichž má práci konat. V pracovní smlouvě lze sjednat i další podmínky, na kterých mají účastníci zájem ( § 29 zákoníku práce).

38   Dojde - li ze strany zaměstnance k závažnému porušení pracovní kázně, může s ním být rozvázán pracovní poměr formou výpovědi. Pro soustavné méně závažné porušování pracovní kázně lze zaměstnanci dát výpověď, jen pokud byl v posledních šesti měsících v souvislosti s porušením pracovní kázně písemně upozorněn na možnost výpovědi. Zákon také stanoví zákaz výpovědi v ochranné době, tj. mimo jiné např. v době , kdy je dočasně uznán neschopným práce pro nemoc nebo úraz. Okamžitě lze zrušit pracovní poměr jen výjimečně, a to byl - li zaměstnanec pravomocně odsouzen pro úmyslný trestný čin k nepodmíněnému trestu odnětí svobody na dobu delší než jeden rok, nebo byl -li pravomocně odsouzen pro úmyslný trestný čin spáchaný při plnění pracovních úkolů nebo v přímé souvislosti s ním k nepodmíněnému trestu odnětí svobody na dobu nejméně šesti měsíců, případně porušil - li zaměstnanec pracovní kázeň zvlášť hrubým způsobem. Také v tomto případě jsou stanoveny některé případy, kdy nelze pracovní poměr zrušit okamžitě.

39   Zvláštní zákon může pro povinnosti vedoucích pracovníků stanovit jinou úpravu, než která byla shora uvedena. Tímto zvláštním zákonem je například zákon č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu (zákon o střetu zájmů).

40   Mezitím se předcházející vláda ČR rozhodla požadovat předložení zákona o státní službě, a z názvu předkládaného zákona vypustila druhou část vztahující se k střetu zájmů.

41   Není zcela nezbytné vázat definitivu na počet odsloužených let. Délka praxe jako kritérium kvality úředníka musí být jistě brána v úvahu. Nemůže však být kritériem rozhodujícím, natož jediným.

42   Tuto úpravu lze zohlednit jak v zákoně o státní službě , tak v předpisech o střetu zájmů

43 Neoznámení takových korupčních nabídek, pokud by měly povahu trestného činu, by se mělo nově stát také trestným činem ( změnou § 168 trestního zákona).

44   Ve Švýcarsku je například zákonná povinnost oznámit nadřízenému každý obdržený dárek, který přesahuje hodnotu 10 SFr.

45   Podobná úprava by byla v souladu s pravidly užívanými v řadě jiných zemí. Například v USA zákony omezují druhy soukromých komerčních podniků a vzájemných právních vztahů, do kterých může vstoupit bývalý úředník nebo úředník státní služby po odchodu do penze. Federální zákon také požaduje od určitých úředních osob přenechat kontrolu nad svými finančními prostředky jiné osobě s tím, aby jejich činnost v době, kdy se nacházejí ve státní funkci, nebyla ovlivněna snahou zvýšit své osobní jmění. U některých osob se požaduje předložení prohlášení s uvedením finančních příjmů. Zkušenosti s nově zaváděnými majetkovými přiznáními úředníků v Rusku však dokazují, že prosté předkládání deklarací o příjmech fakticky žádný efekt nemá. Zavedení těchto deklarací musí tedy nutně být provázeno stanovením instituce oprávněné provádět prověrku příjmů úředníků. Nezbytné je také v pracovním, příp. trestním právu stanovit sankce za řádné nesplnění této povinnosti. Správní postupy v řadě západoevropských zemí umožňují nejenom ukládat kázeňská opatření, která mají vliv na kariéru státního úředníka,ale rovněž uložit povinnost splatit majetkový prospěch nezákonně jím získaný pro sebe, nebo pro jinou osobu, a nahradit škodu. V některých zemích lze jakékoliv nezákonné chování, které se může vyskytnout po odchodu státního úředníka do penze, potrestat zkrácením výše důchodu. To se může stát účinným prostředkem boje s těmi početnými případy státních úředníků, kteří si dovolí zneužít informací , získaných v průběhu své aktivní služby, aby získali neoprávněný prospěch porušením obecné povinnosti.

46 Podle §89 trestního zákona je veřejným činitelem volený funkcionář nebo jiný odpovědný pracovník orgánu státní správy a samosprávy, soudu nebo jiného státního orgánu nebo příslušník ozbrojených sil nebo ozbrojeného sboru, pokud se podílí na plnění úkolů společnosti a státu a používá přitom pravomoci, která mu byla v rámci odpovědnosti za plnění těchto úkolů svěřena. K trestní odpovědnosti a ochraně veřejného činitele se podle ustanovení zákona vyžaduje, aby trestný čin byl spáchán v souvislosti s jeho pravomocí a odpovědností.

47   Veřejný funkcionář nesmí dle zákona využívat svého postavení, pravomoci nebo informací získaných při výkonu své funkce k získání neoprávněných výhod pro sebe nebo jinou osobu, zejména za tím účelem nesmí osobně po dobu výkonu své funkce jednat za sebe nebo jinou osobu vůči státu, státní nebo převážně státem spravované právnické osobě v obchodních záležitostech. Dále se nesmí odvolávat na svou funkci v záležitostech, které souvisejí s výkonem jeho soukromé činnosti, včetně jeho povolání, zaměstnání nebo podnikání, umožnit uvedení svého jména nebo vyobrazení k reklamním účelům za úplatu nebo za jiný majetkový prospěch.

48   Před svým rozhodováním ve věci je povinen oznámit poměr svůj, nebo pokud je mu znám, poměr manžela, dětí, rodičů, sourozenců, druha nebo družky k projednávané věci, jestliže se zřetelem k výsledku projednání věci by mohl jemu nebo takové osobě vzniknout osobní prospěch nebo má-li on nebo taková osoba na věci osobní zájem.

49   Veřejný funkcionář je povinen písemně oznámit příjmy a jiné majetkové výhody přijaté v příslušném kalendářním roce za dobu skutečného výkonu veřejné funkce a zda za uplynulý kalendářní rok nabyl on nebo manžel vlastnická nebo další věcná práva k nemovitému majetku. Písemné oznámení doručuje senátor předsedovi Poslanecké sněmovny a poslanec, člen vlády a vedoucí ústředního správního úřadu, v jehož čele není člen vlády, předsedovi Senátu.

50   Např., že je členem řídicího, dozorčího nebo kontrolního orgánu právnické, osoby zřízené za účelem podnikání, vykonává výdělečnou činnost v pracovním, služebním či obdobném poměru, nejde-li o poměr, v němž působí jako veřejný funkcionář.

51   S funkcí poslance nebo senátora jsou neslučitelné funkce vykonávané v pracovním nebo služebním poměru k ministerstvu nebo jinému správnímu úřadu, pokud jde o funkce jmenované nebo o funkce, v nichž se při výkonu státní správy rozhoduje, ke státnímu zastupitelství nebo soudu, Armádě České republiky, Policii České republiky, Vězeňské službě České republiky, Bezpečnostní informační službě, Nejvyššímu kontrolnímu úřadu, Kanceláři prezidenta republiky, Kanceláři Poslanecké sněmovny, Kanceláři Senátu, Úřadu vlády České republiky, státním fondům, Fondu národního majetku České republiky a Pozemkovému fondu, České republiky, nejde-li o funkce pomocného nebo obslužného charakteru. Zaměstnanec vykonávající funkci v pracovním nebo služebním poměru k uvedeným subjektům, který byl zvolen poslancem nebo senátorem, je ode dne složení slibu po dobu trvání mandátu uvolněn od výkonu práv a povinností, které z jeho pracovního nebo služebního poměru vyplývají.

52   V případě trestné činnosti, při které pachatel nabídl, poskytl nebo slíbil úplatek veřejnému činiteli v úmyslu ovlivnit výkon jeho pravomoci tak, aby porušil své povinnosti způsobem, odporujícím zákonu nebo překročil svou pravomoc nebo nesplnil svou povinnost, vyplývající z jeho pravomoci a podplácený veřejný činitel se o čin, k němuž byl naváděn, alespoň pokusil, nejedná se jen o podplácení ve smyslu § 161 tr. zák. V těchto uvažovaných případech se totiž pachatel formou návodu dopustil současně i účastenství na trestném činu zneužívání veřejného činitele podle § 10 odst. 1 písm. b) k § 158 tr. zák. Zvlášť významné je využití tohoto souběhu tehdy, když úplatek vůči veřejnému činiteli dosahuje hodnoty značného prospěchu dle § 80 odst. 14 tr. zákona, neboť pak přichází v úvahu použití podstatně přísnější trestní sazby, podle paragrafu 158 odst. 2 tr. zák., která je stanovena od tří let do deseti roků. O jednočinný souběh trestného činu přijímání úplatků podle paragrafu 158 odst. 1, 3 tr. zák. s trestným činem zneužívání pravomoci veřejného činitele podle paragrafu 158 tr. zák. půjde tehdy, když veřejný činitel kromě toho, že přijal nebo si dal slíbit nebo žádal úplatek, zneužil ještě pravomoci veřejného činitele s úmyslem uvedeným v ustanovení paragrafu 158 odst. 1 pod písm. a) - c) tr. zák. Zde je třeba znovu připomenout, že pojem veřejného činitele je vymezen v ustanovení paragrafu 89 odst, 9 tr. zák. Veřejným činitelem je volený funkcionář nebo jiný odpovědný pracovník orgánu státní správy a samosprávy, soudu nebo jiného státního orgánu nebo příslušných ozbrojených sil nebo ozbrojeného sboru, pokud se podílí na plnění úkolů společnosti a státu a používá přitom pravomoci, která mu byla v rámci odpovědnosti za plnění těchto úkolů svěřena. I když za výkon pravomoci nelze považovat jen rozhodování o právech a povinnostech fyzických i právnických osob, je v pojmu pravomoci vždy obsažen prvek moci a prvek rozhodování. Kromě toho protiprávní jednání ve smyslu paragrafu 158 tr. zák. musí souviset s výkonem pravomoci příslušné osoby jako veřejného činitele. Kdyby tato souvislost nebyla prokázána, nemohlo by se jednat o zde uvažovaný trestný čin.

53   Toto ustanovení lze podle některých názorů využít také při činnosti policejních agentů a osob jednajících ve prospěch policie. Tohoto ustanovení však nesmí být účelově zneužíváno. Podmínkou účinné lítosti je dobrovolné jednání. Tato podmínka bude splněna, jestliže oznamovatel podmínky účinné lítosti plní z vlastní vůle a tudíž že jeho rozhodnutí pro provedení tohoto úkonu nebylo vyvolané skutečností na jeho vůli nezávislou

54   Podle § 256 b odst. 2 tr. zák se tohoto trestného činu dopustí ten, kdo poskytne, nabídne nebo slíbí majetkový nebo jiný prospěch věřiteli v souvislosti s hlasováním o nuceném vyrovnání. Jednání pachatele je přitom zaměřeno jen na dosažení souhlasu věřitele s vyrovnáním a právě za to pachatel poskytuje, nabízí nebo slibuje úplatek.

55   podle § 128 b). resp. § 128 c) tr, zák. Právě tato ustanovení trestního zákona umožňují, aby prostředky trestního práva byla poskytnuta ochrana řádnému a zákonnému provedení jakékoliv veřejné soutěže či jakékoliv veřejné dražby .Trestná činnost pletich při veřejné soutěži a veřejné dražbě podle § 128 b) spočívá v aktivním úplatkářství za účelem, aby se soutěžitel zdržel účasti v soutěži, popř. v pasivním úplatkářství, k němuž došlo za stejným účelem, je trestným činem pletich při veřejné soutěži a veřejné dražbě podle § 128 c) tr. zák. a jeho spáchání je ohroženo trestem odnětí svobody až na dvě léta nebo peněžitým trestem.

56   Podle § 128 ten, kdo v úmyslu opatřit sobě nebo jinému výhodu nebo prospěch neoprávněně užije informace dosud nikoli veřejně přístupné, kterou získal z důvodu svého zaměstnání, povolání, postavení nebo funkce a jejíž zveřejnění podstatně ovlivňuje rozhodování v obchodním styku, a uskutečnění nebo dá podnět k uskutečnění smlouvy nebo operace na organizovaném trhu cenných papírů nebo zboží, bude potrestán odnětím svobody až na tři léta nebo zákazem činnosti nebo peněžitým trestem. Odnětím svobody na dva až osm let bude potrestán, získá -li činem pro sebe nebo jiného značný prospěch. Sankcí odnětí svobody na 5 až dvanáct let je ohroženo takové jednání, jestliže jím pachatel získá pro sebe nebo pro jiného prospěch velkého rozsahu.

57   Jde o ty formy této trestné činnosti, které jsou stanoveny v § 124b, § 124c odst.2 ,§124e, §124f odst. 2 trestního zákona.

58   Dle § 255 tr. zákona může být stíhán ten, kdo jinému způsobí škodu nikoli malou tím, že poruší podle zákona mu uloženou nebo smluvně převzatou povinnost opatrovat nebo spravovat cizí majetek.

59   .Například ustanovení § 149 TZ o trestném činu nekalé soutěže může podle našeho soudu dopadat i na případy uplácení mimo veřejný sektor. Je však nutné, aby byl splněn zákonný znak poškození dobré pověsti nebo ohrožení chodu nebo rozvoje podniku. Faktem však je, že na tento trestný čin pamatuje zákonodárce velmi mírnou trestní sankcí a pro její aplikaci stanovil řadu velmi obtížně prokazatelných podmínek.

60   Jde například o rozhodování o vazbě (§ 68, § 69 odst. 5, § 72 odst. 1,2, § 73, § 73a trestního řádu), o příkazu k zatčení (§ 69 odst. 1 trestního řádu), o žádosti majitele účtu o zrušení nebo omezení zajištění peněžních prostředků na účtu § 79a odst. 4 trestního řádu, příkaz k domovní prohlidce (§ 83 odst. 1 trestního řádu), o příkaz k provádění důkazu v bytě nebo obydlí (§ 85b trestního řádu),o souhlasu k otevření zásilky (§ 87 odst. 1 trestního řádu),o souhlasu k záměně zásilky (§ 87a odst. 1 trestního řádu), o nařízení odposlechu a záznamu telekomunikačního provozu (§ 88 odst. 1 trestního řádu).

61   Státní zástupce má dle trestního řádu oprávnění resp. povinnost požadovat údaje, které jsou předmětem bankovního tajemství, údaje z evidence cenných papírů a v řízení o trestném činu zkrácení daně, též údaje získané v daňovém řízení ve smyslu ust. § 8 odst. 2 trestního řádu, souhlasit s dočasným odložením věci ve smyslu § 159a odst. 1,2 trestního řádu, vyžadovat a hodnotit údaje potřebné k posouzení použití agenta ve smyslu § 34b odst. 6 zákona o Policii ČR, atd.

62   Podrobněji je rozvedena Závazným pokynem policejního prezidenta č. 4/1996 ze dne 29.2.1996, který byl vydán podle čl. 1 odst. 1 Nařízení ministra vnitra č. 82/1995 ze dne 12.12.1995 (Instrukce pro vyšetřovatele a policejní orgány Policie České republiky).

63   Pracovníci složky pověření vyšetřováním by nesměli být služebně podřízeni témuž vedoucímu jako pracovníci operativních složek.

64   V rámci těchto legislativních úprav je možné se inspirovat zkušenostmi Slovenska ( kde existuje finanční policie), Německa ( kde zvlášť závažnou kriminalitu vyšetřuje BKA), nebo USA, kde existuje řada specializovaných státních institucí na potírání různých nebezpečných forem trestné činnosti ( např. FINCEN bojující s praním špinavých peněz ).

65   Pro orgány činné v trestním řízení žádající údaje, které jsou předmětem mlčenlivosti, platí omezení §8 odst.2 trestního řádu, podle něhož údaje, které jsou předmětem bankovního tajemství, údaje z evidence cenných papírů a údaje získané v daňovém řízení ( ty pouze v řízení o trestném činu zkrácení daně) může požadovat pouze státní zástupce a po podání obžaloby předseda senátu. Údaje, které jsou předmětem mlčenlivosti dle jiných zákonů, mohou požadovat všechny orgány v trestním řízení - tedy i orgán policie a vyšetřovatel. Vždy však musí být splněna zákonná podmínka existence trestního řízení.

66   Pokud jde o policejní možnost prolamování bankovního tajemství v zahraničí, asi nejdále v tomto ohledu jde ruský prezidentský výnos z roku 1994, který při-pouští takové prošetření při existenci "dostatečného podezření" že osoba je členem bandy nebo kriminální skupiny podezřelé z páchání těžkých zločinů. Prošetření se může vztahovat nejen na takto podezřelé osoby, ale dokonce i na jejich příbuzné a na osoby, které v posledních pěti letech žily s podezřelým ve společné domácnosti, jakož i na fyzické a právnické osoby, které mohou nebo mohly by disponovat s majetkem podezřelého. K nařízení takového prošetření se vyžaduje souhlas proku-rátora. K prolamování bankovního tajemství v určité podobě mají však také oprávnění některé specializované instituce např. na Slovensku, v USA, Velké Británii, SRN a Itálii. Na Slovensku má například k údajům podléhajícím bankovnímu tajemství přístup zvláštní policejní složka, tzv. finanční policie vyšetřující nejzávažnější trestnou činnost ekonomického charakteru.

67   Podle čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod má každý právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě , veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem . Každý, kdo je obviněn z trestného činu, má minimálně právo se obhajovat osobně nebo za pomoci obhájce podle vlastního výběru nebo, aby mu byl poskytnout bezplatně. Má také právo vyslýchat nebo dát svědky proti sobě a dosáhnout předvolání a výslech svědků ve svůj prospěch za stejných podmínek , jako svědků proti sobě.

68   Tyto úvahy je třeba podrobit ještě další odborné diskusi.

69   Ministerstvo vnitra nyní připravuje analýzu této úpravy a praktických zkušeností z ní vyplývajících, kterou předloží do konce října 1998 ostatním vybraným institucím k projednání a přijetí nezbytných opatření.

70   Operativně pátracími prostředky je sledování osob a věcí, využívání osob jednajících ve prospěch policie, používání krycích dokladů a používání nástrahové a zabezpečovací techniky , předstíraný převod věci a použití agenta. Agenta lze ve smyslu ustanovení § 34b zákona o Policii použít pouze při odhalování zvlášt' závažných úmyslných trestných činů, vyplývajících z ustanovení § 41 odst. 2 zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů (dále jen trestní zákon), anebo jiných úmyslných trestných činů, k jejichž stíhání zavazuje vyhlášená mezinárodní smlouva. Stanovený okruh trestných činů v ustanovení § 41 odst. 2 trestního zákona je určen jednak odkazem na vyjmenované trestné činy v ustanovení § 62 trestního zákona a jednak úmyslnými trestnými činy se zákonem stanovenou horní hranicí trestu odnětí svobody ve výši nejméně 8 let. Tento okruh nelze rozšiřovat žádným způsobem. Stejná omezení dopadají na použití operativní techniky vyplývající z ustanovení § 35 zákona o Policii.

71   Český zákonodárce označuje jako "agenta" (§163c TZ, §34b PolZ) speciálně školeného policistu, který je pověřen svými nadřízenými, aby s utajením své pravé identity a svého skutečného poslání navázal kontakt se zločineckým prostředím a získával v něm informace o připravovaných a páchaných trestných činech. Za účelem snazšího proniknutí kdo kriminálního prostředí je zpravidla vytvořena smyšlená legenda o osobní identitě a o jiných skutečnostech týkajících se osoby a činnosti agenta. Agent může být vybaven krycími doklady (§ 34a PolZ). Vyžaduje-li to povaha jeho úkolů, účastní se agent na činnosti zločinného spolčení, někdy i dlouhodobě. Důležitá je skutečnost, že po dobu svého působení v roli agenta je policista zbaven plnění povinností, které pro něho vyplývají z policejního zákona, zejména není povinen provést služební zákrok nebo služební úkon (srov. § 34b odst.5 PolZ). Na české právní úpravě lze pozitivně hodnotit fakt, že tak ožehavý institut je upraven přímo zákonem, což v mezinárodním srovnání není zdaleka samozřejmé. V USA se například praxe řídí směrnicemi ministra spravedlnosti.Také v Belgii, Nizozemí, Anglii a Walesu se nasazení agenta řídí pouze interními předpisy. První západoevropskou zemí, která upravila nasazení policejního agenta zákonem, bylo Dánsko v roce 1986, dalšími zeměmi bylo Německo a Francie v roce 1992, Slovensko v roce 1994.

72   Aby vstup nemohl být považován za trestný čin dle § 238, bylo by vhodné zakotvit oprávnění vstupu. I dnes, pokud se tak stane se souhlasem uživatele bytu, je podle převažujících názorů vstup agenta do bytu legální, bylo by však pro vyšší právní jistotu toto oprávnění výslovně zakotvit podobně, jako bylo zavedeno například v Německu nebo na Slovensku.

73   V úvahu přichází aplikace ustanovení trestního zákona o účinné lítosti, příp. o krajní nouzi. Problém však je, zda vždy v konkrétním případě bude splněna zákonná podmínka "bezprostřední hrozby" (§ 14 tr. z.) Není také vyloučeno, aby beztrestnost agenta byla odůvodněna nutnou obranou podle § 13 tr. zák. pokud agent odvrací útok jednáním namířeným proti útočníkovi.

74   Problém, zda policista - agent může při svém nasazení ve zločinecké organizaci páchat prostředím podmíněné trestné činy je v zahraničí řešen různě. Velmi široký manévrovací prostor má agent v policejní praxi v USA. Ruský zákon z roku 1995 upravuje beztrestnost skrytého agenta (stejně jako důvěrníka policie) takto: "Při obraně života a zdraví občanů jejich ústavních práv a zákonných zájmů, jakož i při ochraně společnosti a státu před, zločinnými útoky, je pracovníkům orgánů, které vykonávají operativně pátrací činnost, a osobám, které s těmito orgány spolupracují, dovoleno způsobit jinému v souvislosti s řádným plně-ním jejich služebních nebo společenských povinností nevyhnutelnou újmu na zákonem chráněných zájmech." V evropských kontinentálních právních úpravách je stav obdobný jako v České republice. Otázka beztrestnosti agenta není zpravidla speciálně upravena a postupuje se podle obecných podmínek pro vyloučení protiprávnosti. Evropská trestně právní teorie zavrhuje možnost, aby agentovi bylo výslovně povoleno páchat trestné činy. V jiných pramenech je však dokumentováno na autentických případech, že v praxi dochází poměrně často k tomu, že agent je okolnostmi donucen podílet se na páchání trestné činnosti zločinecké organizace a že takové jednání je jeho nadřízenými orgány tolerováno. Dle litevského trestního zákoníku osoba působící ve zločinecké skupině není trestně odpovědná za činy spáchané se skupinou, jestliže poskytuje orgánům činným v trestním řízení informace o této skupině a jestliže na základě těchto informací bylo možno činnost skupiny likvidovat nebo pohnat její členy k trestní odpovědnosti. Vý-jimkou z této beztrestnosti je účast agenta na úmyslných trestných činech

75   Některými aspekty efektivního zastírání totožnosti agenta se zabývá meziresortní komise odborníků připravující na základě vládního usnesení č. 673/1997 "Návrh na řešení problémů souvisejícíh s efektivním zastírání totožnosti agenta a zvláštním způsobem vykazování údajů podle § 34 odst. 3 písm a, b) zák. č. 283/1991 Sb.". Návrh by měl být vládě předložen do konce roku 1998.

76   To vyplývá např. z ust. § 163c odst. 2 tr. zák., které sice zaručuje beztrestnost agenta pro tr. čin účasti na zločinném spolčení podle § 163a odst. 1 tr. zák., avšak tuto beztrestnost vylučuje v případech, kdy agent zločinné spolčení založil nebo zosnoval.

77   V německé literatuře je často zastáván názor o jeho beztrestnosti, což je zdůvodňováno řadou argumentů (např. abencí trestného bezpráví, nedostatkem úmyslu vyvolat dokonání činu v materiálním slova smyslu apod.). Trestnost agenta provokatéra je předpokládána spíše jako výjimka, např. tehdy způsobí-li jím svedený pachatel nenávratné následky na právních statcích třetích osob, např. usmrtí-li někoho. Také konstantní judikatura francouzského kasačního soudu nepokládá zásadně policejní provokaci za důvod beztrestnosti svedeného pachatele. Tím vlastně francouzská judikatura připouští použití agenta provokatéra, pouze stanoví pro jeho činnost některé omezující podmínky, např. zásadu, že provokace nesmí být pro spáchání činu určující. Použití tohoto institutu v policejní praxi není v Evropě příliš rozšířené. Ke zdrženlivé aplikaci vedou kriminálně politické úvahy, poukazující na snadnou zneužitelnost tohoto institutu, na jeho obtížnou kontrolovatelnost a na odstrašující příklady z praxe totalitních režimů. Inhibitivně působí také apely na morální čistotu policejní profese. Použití agenta provokatéra se tak zužuje jen na některé druhy trestné činnosti mezi které patří i korupce (formou inscenovaného nabízení úplatku). Oproti tomu z dostupných pramenů vyplývá, že využití agenta provokatéra je značně rozšířeno v policejní praxi v USA. Je tam však stanoven poměrně složitý povolovací režim pro nasazení skrytého agenta, který by měl zabránit excesu. Jako další omezení používání této metody Nejvyšší soud USA vypracoval právní princip "defense of entrapment", podle něhož je důvodem ke zproštění obžaloby, pokud obžalovaný úspěšně prokáže, že ho agent provokatér nebo informant svedl ke spáchání činu nepřípustným způsobem. Námitka svedení je úspěšná tehdy, jestliže obžalovaný spáchal čin, který byl od počátku vymyšlen a plánován agentem a který by pachatel nespáchal, nebýt lsti, přemlouvání nebo podpory ze strany agenta. Při rozhodování o tom, zda jde či nejde o nepřípustné svedení se má přihlédnout i k tomu, zda obžalovaný páchá trestnou činnost dlouhodobě, jaká je celková pověst obžalovaného, jak reagoval na agentův podnět ke spáchání deliktů, jak intenzivně musel být obžalovaný sváděn a nakolik byl sám aktivní apod. Institut agenta provokatéra je v USA pokládán za efektivní prostředek potírání organizované kriminality, zejména v oblasti drogové delikvence a korupce. Pomocí agenta provokatéra tak v USA byli usvědčeni úplatní soudci a poslanci parlamentu. Rizika, která z této metody vyplývají jsou však značně velká.

78   Jedná se zejména o §§ 160 - 162 , dále o § 158, § 128, § 128a trestního zákona a mohlo by se jednat i o některé další specifické případy korupčního jednání , např. § 255, § 178 a § 257a, 124b, 124c, 124e,124f TZ, příp. o trestné činy dle 1. hlavy trestního zákona.

79   V úvahu přichází použití těchto prostředků pouze při odhalování trestných činů dle § 158 odst. 3 TZ, § 124e odst. 3, 124b odst. 3 TZ,příp. trestných činů podle 1. hlavy trestního zákona.

80   Český policejní zákon v § 35 obsahuje zákonnou definici operativní techniky.Operativní technikou se pro účely tohoto zákona rozumí zejména elektrotechnické, fototechnické, optické, mechanické a jiné technické prostředky a zařízení anebo jejich soubory používané utajovaným způsobem při vyhledávání, otevírání a zkoumání dopravovaných zásilek a provádění jejich vyhodnocení za využití kriminalistických metod, odposlouchávání a zaznamenávání telekomunikačního provozu a pořizování obrazových, zvukových nebo jiných záznamů v případě, že jsou užívány způsobem, kterým je zasahováno do ústavních práv občana. Ustanovení § 88 TŘ pojednává o odposlechu a záznamu všech druhů telekomunikačního provozu, tedy nejen telefonu, nýbrž též faxu, dálnopisu, telegrafu, elektronické pošty (e-mail) a rádiového provozu. Režim § 88 TŘ se vztahuje na trestní řízení, tj. na řízení podle trestního řádu. Odposlech a záznam telekomunikačního provozu i v době, kdy již je dáno podezření ze spáchání trestného činu, ale dosud není znám pachatel, jsou tedy možné. Znamená to, že jsou-li splněny podmínky § 160 odst. 1 TŘ a provedení odposlechu se jeví jako neodkladné, lze je uskutečnit jako neodkladný úkon (§ 160 odst. 4 TŘ) i před zahájením trestního stíhání. V takovém případě je záznam telekomunikačního provozu spolu s protokolem podle § 88 odst. 4 TŘ důkazem použitelným v trestním řízení. V rámci postupu před zahájením trestního stíhání dle § 158 trestního řádu opatřují vyšetřovatel , příp. policejní orgán potřebné odklady a zjišťují a zajišťují stopy trestného činu. I zde je tedy představitelné použití tohoto prostředku, nejednalo -li by se však o neodkladný nebo neopakovatelný úkon , záznam telekomunikačního provozu v tomto případě nemohl být účinným důkazem. Z dalších procesních institutů, v jejichž rámci přichází v úvahu použití prostředků operativní techniky, upravuje trestní řád již pouze zadržení, otevření a záměnu zásilky podle ust. § 86, 87, 87a TŘ. Při tomto úkonu lze použít např. technické přístroje ke zviditelnění skrytého textu, chemické nástrahy apod.

81   Je možné, že český zákonodárce tím, že tyto další případy použití operativní techniky nezakotvil v trestním řádu, chtěl dát najevo, že jim nechce poskytnout důkazní status. Je-li tomu tak, pak je ovšem obtížně vysvětlitelné, proč záznamům telekomunikačního provozu při dodržení podmínek § 88 odst. 4 TŘ důkazní hodnotu poskytuje. Intenzita zásahu do práv a svobod občanů je zhruba stejná ať již jde o odposlech telefonního rozhovoru nebo prostorový odposlech osobního rozhovoru, a proto i kriminálně politické úvahy a právní úprava by měly být ve všech těchto srovnatelných případech stejné.

82   Německý zákon stanovuje katalog trestných činů, při jejich vyšetřování lze použít odposlechu a záznamu telekomunikačního provozu. V Německu se za velice sporné považuje, zda odposlech je přípustný také v obydlí, bez přítomnosti policisty, což je v literatuře označováno jako "velký odposlech". Policejní zákony ve všech jednotlivých spolkových zemích obsahují speciální ustanovení o přípustnosti instalace technických prostředků k tajnému získávání osobních dat v bytech, včetně prostředků akustického odposlechu. Ve všech zákonech se vyžaduje splnění řady podmínek, mezi nimiž nejdůležitější je soudcovský souhlas s nasazením technických prostředků. Německé policejní zákony výslovně připouštějí možnost, aby zvukové a obrazové nahrávky pořízené v bytech před zahájením trestního stíhání byly později využity jako důkaz v trestním řízení. Ve Velké Británii se povolovací režim nasazení operativní techniky vyznačuje tím, že oblast použití operativní techniky je omezena na těžké zločiny a operativní technika je chápána jako prostředek ultima ratio, tj. použije se jen tehdy, selžou-li nebo jsou zjevně nevhodné jiné metody. Vyžaduje se dodržení principu proporcionality, tj. závažnost vyšetřovaného zločinu a závažnost zásahu do soukromé sféry musí být "ve vyváženém vztahu". Každá žádost je pod dobu nejméně dvou let evidována v centrálním registru, v němž je vyznačen také výsledek použití; tato evidence slouží k následné kontrole oprávněnosti použití operativní techniky nadřízenými služebními orgány.Také anglická justiční praxe připouští, aby informace získané operativní technikou (např. magnetofonové záznamy odposlechů) byly použity jako důkaz před soudem. V jednotlivých případech však může být soudem rozhodnuto, že postup použitý při nasazení operativní techniky odporuje principům řádného procesu (fair trial) a důkaz může být prohlášen za nepřípustný. Francouzské předpisy stanoví, že odposlech je možný pouze v řízení pro zločiny nebo přečiny ohrožené trestní sazbou minimálně dvou let odnětí svobody. Není rovněž stanoven požadavek subsidiarity; stačí, že potřebnost odposlechu "je vyžadována účelem vyšetřování". Doba odposlechu je omezena na 4 měsíce, lze ji však opakovaně prodloužit za dodržení podmínek trestního řádu. Zákonem byla zřízena nezávislá kontrolní komise, které musí být ohlášeny všechny případy odposlechů. Komise zveřejňuje roční zprávy o své činnosti. Aby se zabránilo nadužívání odposlechů, stanoví předseda vlády roční kvóty, stanovící jejich maximální počet. Informace získané odposlechy (i mimo rámec trestního řízení) jsou využitelné jako soudní důkazy, avšak použití je omezeno jen na ty druhy trestných činů, u nichž je odposlech přípustný.Americké zákonodárství připouští neomezené pořizování nahrávky jedním z účastníků rozhovoru, a to i bez vědomí druhého účastníka. Zákon upravuje odposlech, který provádějí utajeným způsobem (bez vědomí účastníků) státní orgány, tj. nejčastěji policie. Povolovací podmínky a celé řízení jsou velmi náročné a mají vytvořit maximální zábrany proti zneužití. Odposlech povoluje soudce (podle věcné příslušnosti buď soudce federálního nebo státního soudu). Odposlech lze povolit pouze při vyšetřování trestných činů taxativně vypočtených v zákoně, včetně korupce. Soudce může v rozhodnutí stanovit pro policii celou řadu omezení a příkazů, např. povinnost předkládat soudu v určitých lhůtách zprávy o výsledcích odposlechů. Policie musí úspěšně prokázat, že neustále kontrolovala průběh nasazení operativní činnosti a že nepřipustila její zneužití nad rámec minimálního rozsahu. Po celou dobu odposlechu musí být pořizována nahrávka. Nahrávka musí být přepsána, analyzována a předložena soudci, který ji povolil, povolující soudce je povinen do 30 dnů po ukončení odposlechu podat zprávu o výsledku Nejvyšší soudní správě USA. Hlášení jsou podkladem pro každoroční zprávu předkládanou Kongresu. Nahrávka odposlechu a její přepis jsou použitelné jako důkaz před soudem, podmínkou však je, že každá ze zúčastněných stran (tedy i obžalovaný) obdrží nejpozději 10 dní před soudním jednáním kopii žádosti o povolení odposlechu a kopii soudního rozhodnutí o povolení odposlechu. Tím získává obžalovaný možnost domáhat se nepřípustnosti důkazu pro porušení podmínek, stanovených v povolovacím rozhodnutí.Judikatura Nejvyššího soudu konstatuje, že zákonné oprávnění k odposlechu v sobě nutně obsahuje i oprávnění vystoupit tajně do bytu či jiného prostoru, kam má být odposlechové zařízení umístěno. Zajímavé a originální je dánské ustanovení o tom, že soudní řízení o povolení odposlechu má kontradiktorní povahu: návrh na odposlech předkládá soudci policie. Poté, co soudce obdrží návrh, ustanoví ex offo jako protistranu advokáta, který zastupuje v tomto řízení zájmy podezřelého nebo jakékoli jiné, odposlechem dotčené osoby. Advokát má postavení jako obhájce a je vázán mlčenlivostí. Po skončení odposlechu musí být odposlouchávané osoby informovány soudem o tom, že se odposlech uskutečnil. V Belgii je k použití operativní techniky zcela odmítavý postoj. Donedávna bylo v Belgii zcela a výslovně zakázáno odposlouchávat nebo jinak kontrolovat telekomunikační provoz. I v této tradičně velmi liberální zemi však dochází ke snižování "vysoce nasazené laťky" ochrany občanských práv. V Itálii jsou pouze dva druhy upraveny zákonem: odposlech telekomunikačního provozu a prostorový odposlech. Odposlech je možný jen při vyšetřování závažných trestných činů ohrožených sazbou odnětí svobody vyšší než 5 let. V ruském zákoně se mluví o fotografických, filmových a videomagnetofonových přístrojích a jiných technických a dalších prostředcích" s výhradou, že "použitím těchto prostředků nesmí být ohroženy život a zdraví lidí nebo poškozeno životní prostředí". Ze zákonných formulací Ize vyvodit, že operativní technikou je zasahováno zejména do ústavně chráněného listovního tajemství (v širším slova smyslu), tajemství telefo-nických a jiných rozhovorů.

83   Použití této originální pátrací metody bylo zatím omezeno na časové období 4 let. O prodloužení rozhodne rakouský parlament až na základě zprávy rakouského ministra spravedlnosti o vyhodnocení přínosu obou metod.

84   Důvěrníky policie jsou osoby , které nejsou příslušníky policejních orgánů a které poskytují policii důvěrné informace bud' za úplatu nebo bezúplatně.

85 V Polsku je podle novely policejního zákona z 1995 policie povinna uvést totožnost důvěrníka prokuratuře nebo soudu pouze v případech, kdy existuje důvodné podezření, že důvěrník v souvislosti s prováděním operativní činnosti spáchal trestný čin stíhaný z úřední povinnosti, nebo je-li to nutné pro řádný průběh soudního řízení", což musí být potvrzeno předsedou Nejvyššího soudu. Podle slovenské právní úpravy může být agentem policie také ten, kdo není příslušníkem policie.

86   Pod pojmem operativní kombinace chápeme obecnou metodu odhalování trestné činnosti, jejíž podstatou je skryté působení na konkrétní osobu zájmu zločineckého prostředí, s cílem dosáhnout toho, aby jednala v souladu s operativním zájmem, a přitom aby byly získávány důkazy o její trestné činnosti.

87   V litevském policejním zákoně je upraveno operativně pátrací opatření "předstírání trestné činnosti". Je přípustné se souhlasem prokurátora. V ruském zákoně z roku 1995 se takové opatření nazývá "operativní experiment". Účelem operativního experimentu je vytvořit nebo rekonstruovat podmínky potřebné pro odhalení kriminálního jednání osob, které jsou podezřelé z příslušnosti ke kriminální skupině, organizaci nebo spol-čení, jakož i vytvořit nebo rekonstruovat podmínky pro to, aby bylo možno zkoumat objekty, na něž by mohly být směřovány kriminální útoky, to vše s cílem včasného odhalení, zabránění, překažení nebo objasnění trestného činu nebo zmírnění společen-ské nebezpečnosti nebo možných škod". Za stejných podmínek jako při předstíraném převodu věci může být podle novely polského policejního zákona z roku 1995 použito operativní opatření "kontrolované převzetí nebo předání majetkových hodnot", přípustné při odhalování těžkých korupč-ních deliktů. Výslovně je zde stanoveno, že toto opatření nesmí spočívat v návodu nebo v podněcování trestné činnosti.

88   .Zákon je procesním předpisem pro kontrolu vykonávanou ministerstvy, ústředními orgány státní správy, místními orgány státní správy a obcemi a ostatními orgány státní správy vykonávajícími specializovanou kontrolu, odborný dozor nebo inspekci. Provádění kontroly podle tohoto zákona je vždy jen v rozsahu věcných kompetencí svěřených těmto orgánům zvláštními zákony. Tento zákon se nevztahuje na kontrolní činnost prováděnou mezi subjekty stojícími navzájem ve vztahu nadřízenosti a podřízenosti. Podle tohoto zákona postupují výše uvedené orgány tehdy, pokud zvláštní zákon nestanoví jiný postup. Kontrolní řád je tedy stavěn do pozice "lex generali" vůči jiným předpisům, jež upravují postup při kontrole, což se dotýká především jednotlivých inspekcí a jiných specializovaných kontrolních orgánů. Předmět kontroly je specifikován na dvě široké oblasti. Jednak jde o hospodaření s finančními a hmotnými prostředky České republiky a druhou obecnou oblastí je kontrola dodržování povinností vyplývajících z obecně závazných právních předpisů nebo na základě jich uložených. Z dikce zákona vyplývá, že kontrolovanou osobou může být každá fyzická či právnická osoba nebo státní orgán, která spadá pod věcný výčet kontrolovaných vztahů. Samotným výsledkem kontroly je protokol, který obsahuje zejména popis zjištěných skutečností s uvedením nedostatků a označením ustanovení právních předpisů, které byly porušeny. Protokol je tedy pouze zjištěním a popisem skutečností, které jsou v rozporu s právními předpisy, a nemá sám o sobě pro kontrolovanou osobu žádné právní následky. Nevyplývají z něj pro kontrolovanou osobu například povinnosti uvést nedostatky do souladu s právními předpisy a rovněž zde není možnost uložit pokutu kontrolním orgánem za zjištěné nedostatky. Pokutu lze dle kontrolního řádu uložit pouze za nevytvoření podmínek ke kontrole nebo za maření jejího průběhu, nikoliv za zjištěné rozpory s jinými právními předpisy.Vedle sepsání protokolu zákon předpokládá předání zjištění o nedostatcích příslušným orgánům, které mají činit ve své působnosti opatření k nápravě zjištěného stavu. Dále jsou kontrolní orgány povinny na požádání poskytnout výsledky své kontroly ústředním orgánům státní správy a při zjištění podezření ze spáchání trestného činu oznámit tuto skutečnost orgánům činným v trestním řízení.

89   V rámci správního řízení taková úprava sice existuje , ale umožňuje poměrně nenáročné obcházení. Vůbec není taková úprava stanovena v občanském soudním řízení. I zde by ji však bylo vhodné napříště uvážit. Musí k tomu však být vytvořeny adekvátní zákonné, personální a hmotné podmínky.

90   Pojem finanční instituce je upraven v ust. § 1 odst. 6, zák. č. 61/1996 Sb., o některých opatření proti legalizaci výnosů z trestné činnosti. Jedná se zejména o banky dle zák. č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů, a dále zák. č. 6/1993 Sb., o České národní bance, o investiční společnosti a investiční fondydle zák. č. 248/1992 Sb., o investičních společnostech a investičních fondech, ve znění pozdějších předpisů, o penzijní fondy, jejichž podnikatelská činnost je upravena zák. č. 42/1994 Sb., o penzijním připojištění se státním příspěvkem a o některých změnách zákonů souvisejících s jeho zavedením, o obchodníky a organizátoři obchodu s cennými papíry, jejichž podnikatelská činnost se řídí zák. č. 591/1992 Sb., o cenných papírech, ve znění pozdějších předpisů a zák. č. 214/1992 Sb., o burze cenných papírů, ve znění pozdějších předpisů, o pojišt'ovny, které podnikají dle zák. č. 185/1991 Sb., o pojišt'ovnictví, ve znění pozdějších předpisů, a o některé další instituce.

91   Typickým příkladem podobného propojení politiky a ekonomiky byla (je) Itálie. I zde se vytvářela tajná stranická konta politických stran v zahraničí (ve Švýcarsku). Ukázalo se, že v zemi funguje celý systém úplatků, který v podstatě živil systém politických stran, přestože existoval zákon o jejich financování. Následovala akce "mani pulite" ("čisté ruce"), která měla za následek největší politické změny v zemi po válce. Itálie se zdá být extrémním příkladem, ale podobná praxe je běžná i v dalších státech.

92   Jsou to jednak příjmy z veřejných rozpočtů, příspěvky vlastních členů,dary a dědictví,příjmy z pronájmu a prodeje movitého a nemovitého majetku,úroky z vkladů,příjmy vznikající z účasti na podnikání jiných právnických osob,příjmy z pořádání tombol, kulturních, společenských, sportovních, rekreačních, vzdělávacích a politických akcí, půjčky a úvěry.

93   Původně byly strany povinny každoročně, předložit Poslanecké sněmovně a Nejvyššímu kontrolnímu úřadu výroční finanční zprávy.Tato pravomoc NKÚ byla ale zpochybněna a posléze, 18. 10. 1994 zrušena Ústavním soudem České republiky. Podle původního znění zákona měl NKÚ možnost navrhnout rozpuštění nebo pozastavení činnosti strany nebo hnutí na základě nedostatků ve finanční zprávě. Ústavní soud konstatoval, že "finanční podpora stran a hnutí státem, ale i jejich finanční kontrola musí respektovat autonomii politických stran a politických hnutí a jejich hospodaření finančními prostředky. Většina evropských zemí pokládá proto za základní prostředek kontroly financování politických stran především povinnost zveřejňování výročních účetních zpráv politických stran v úředních listech nebo publikacích. Smyslem tohoto opatření je zvýšit transparenci politických stran, jež je důležitá zejména vůči veřejnosti dané země. Tento prostředek je obecně pokládán za významnější, než jakýkoli druh inventarizace majetku politických stran státem, jejíž účinnost se odhaduje ne více než na 50%. Povinnost veřejných finančních zpráv politických stran předepisuje většina zemí Evropské unie, ale také Maďarsko a Polsko.Nejvyšší kontrolní úřad má ze zákona povinnost kontrolovat hospodaření se státním majetkem. Ústavní soud dospěl k závěru, že poté, co příspěvky státu byly politickým stranám a hnutím přiděleny, nejde již o "hospodaření se státním majetkem" ve smyslu čl. 97 Ústavy, ale že použití těchto prostředků je již vnitřní záležitostí těch subjektů, jimž byly uděleny. Proto se kontrola hospodaření se státním majetkem může vztahovat pouze na tu fázi, která předcházela přidělení těchto příspěvků, tzn. na proces, který uvnitř státu předcházel státnímu rozhodnutí o jejich přidělení... Politické strany jako takové však nejsou ani státem ani jeho složkami."

94   zák. č. 97/1933 Sb., o finančních prokuraturách, a zák. č. 270/1949 o finančních prokuraturách

95   Úvahu, že by současně finanční prokuratury měly provádět kontrolu činnosti finančních úřadů, nepovažujeme za systémovou. Kontrolu činnosti finančních úřadů by měla provádět finanční ředitelství, NKÚ, státní zastupitelství při výkonu dozoru nad zákonností, případně také vnitřní inspekční kontrolní orgány v rámci Ministerstva financí.

96   V Anglii je například dokonce obrácení důkazního břemene přípustné. V Itálii může být propadnutí majetku vysloveno již tehdy, má -li někdo takovou životní úroveň, která vysoko převyšuje možnosti jeho oficiální činnosti.